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重構國有資本投資運營公司績效評價體系

2018-10-22 09:02:43  來源:經濟參考報  編輯:韓東林   責編:韓東林

  通過深化國資國企改革,把國有資本運營職能從國有企業剝離,由國有資本投資公司和運營公司進行國有資本的專業化運營,國有企業回歸產品產業經營,實現國有資本運營與國有企業經營的各司其責。與國有資本運營職能從國有企業剝離相適應,要重新構建國有資本專業化運營的績效評價體系。國有資產資本化率、國有資產總額年平均週轉率、國有股權創新覆蓋率等指標,應納入國有資本專業化運營的績效評價體系中,並設計成為核心績效評價指標。

  實行國有資本運營與國有企業經營的“資企分離”

  包括央企在內的國有企業資本運營與產業經營的長期混雜,既影響國有企業競爭力的提升,也拖累實體經濟的發展。深化國資國企改革,把國有資本運營職能從包括央企在內的國有企業剝離,實行國有資本運營與國有企業經營的“資企分離”,理順了國有資產管理、國有資本運營、國有企業經營之間的關係,國有資產管理著眼于“以管資本為主”,國有資本運營實行專業化,國有企業經營專注于實體經濟。在某種意義上,實行國有資本運營與國有企業經營的“資企分離”,實現國有資本運營與國有企業經營的各司其責,就是國有資本運營從包括央企在內的國有企業剝離的改革邏輯。

  一、國有資本運營職能從包括央企在內的國有企業剝離的理論分析

  面對國有企業資本運營嚴重脫離產業經營而影響實體經濟發展的現狀,國資國企改革深化必須把國有資本運營職能從包括央企在內的國有企業剝離,由“類金融公司”承擔國有資本運營職能。

  首先,資本運營不創造價值而是通過優化資源配置分割產業利潤。

  資本運營與產業經營是相互支援且互為依存的平臺。一方面,資本運營本身並不創造價值,它是以產業經營為基礎,依賴實體經濟而發揮作用,通過優化資源配置而分割實體經濟利潤。另一方面,資本運營服務於產業經營併為提升產業競爭力創造條件。

  第二,由“類金融公司”承擔國有資本運營職能更有利於提高全社會資源的配置效率。

  是把國有資本運營分散到眾多國有企業中,由眾多國有企業承擔國有資本運營職能;還是由“類金融公司”承擔國有資本運營職能,實行國有資本運營的專業化,不是什麼理論問題。由於產業經營與資本運營混雜的負效應削弱了國有企業的產業競爭力,剝離國有企業資本運營職能由“類金融公司”承擔,可以為帶動全社會資源的重新配置創造條件。所謂“類金融公司”就是以股權投資為形式,依託資本市場跨產業、跨區域經營的非銀行金融機構。設立“類金融公司”專注于國有資本運營,有利於靈活運用各種資本運營技巧、調動各種資本運營手段提高國有資本流動性,進而提高資源配置效率。

  二、國有資本運營職能從包括央企在內的國有企業剝離是深化國資國企改革的政策要求

  把國有資本運營職能從包括央企在內的國有企業剝離到“類金融公司”,不是理論問題,而是深化國資國企改革的政策要求。在深化國資國企改革中,設立國有資本投資運營公司,承接從國有企業剝離出來的國有資本運營職能,可以實現“資企分離”的國有資本運營與國有企業經營的各司其責。

  第一,通過剝離國有資本運營職能而實行國有資本運營與國有企業經營相分離的“資企分離”改革。

  深化國資國企改革要求從國有企業剝離國有資本運營職能而實行國有資本運營專業化,實現國有資本運營與國有企業產業經營的分離。若干家國有資本投資運營公司以產權為紐帶與國有企業、國有公司或混合所有制公司相連接,成為國有資本運營的市場主體,從事國有資本的專業化運營。“資企分離”要求包括央企在內的大多數國有企業不再從事資本運營,而是回歸實體經濟,專注于持續的產品創新、科技創新及產業競爭力的提升;與此同時,履行國有資本運營職能的機構從事專業化的資本運營,不能基於出資關係直接處置所出資企業的法人財產,或直接參與、干涉企業的產業經營。“資企分離”在實現資本運營與產業經營各司其責的同時,也意味著國有企業經營與政府行政手段的資產管理進行了有效隔離,有利於在國有資產管理、國有資本運營與國有企業經營三個層次構成的新國資管理體系,形成相互分權、相互制衡的格局,從而重塑國有企業的市場活力。

  第二,通過剝離國有資本運營職能而構建“以管資本為主”的新國有資產管理體系。

  深化國資國企改革要求從包括央企在內的國有企業剝離國有資本運營職能,在國有企業經營與國有資產管理之間構建國有資本運營的“中間層”,通過專業化資本運營實現“管資本”,建立由國有資產管理層、國有資本運營層與國有企業經營層構成的三層次國有資產管理體系。與傳統國資管理模式下“管企業”“管企業資產”相比,依託市場化程度更高的國有資本運營主體,產業結構調整和國有資本影響力控制力和帶動力的發揮不再局限于國有企業,而是依賴資本的流動,通過專業化、市場化的國有資本運營平臺實現。

  三、剝離國有資本運營職能可推動包括央企在內的國有企業專注于實體經濟

  實體經濟依賴產業經營,改革如何推進,都不允許國有企業忽視忽略產業經營。把國有資本運營職能從國有企業剝離,有利於包括央企在內的國有企業做好產業經營及科技創新,從而提振實體經濟。

  第一,通過剝離國有資本運營職能引導包括央企在內的國有企業持續進行產品創新。

  剝離國有資本運營職能,可以倒逼包括央企在內的國有企業專注于產品創新,有利於國有企業向真正的市場化主體轉變,重塑其市場競爭力。當然,國有企業產品創新不是單純的向新興產業轉型,而是要與技術創新、新材料、新工藝相融合。因此,從國有企業剝離國有資本運營職能有利於引導國有企業專注于實體經濟,通過提供滿足新消費需求的高附加值產品引領產業升級,同時與削減過剩產能、促進產業結構調整相結合。

  第二,通過剝離國有資本運營職能引導包括央企在內的國有企業持續進行科技創新。

  剝離國有企業國有資本運營職能,不僅可以倒逼包括央企在內的國有企業回歸實體經濟,振興製造業,更重要的是從國家戰略的高度進行國有資本佈局,圍繞“中國製造2025”重大領域和關鍵任務,引領國有資本重點支援科技創新型產業和科技創新公司,引導包括央企在內的國有企業在高端裝備、智慧製造等科技創新領域持續發力,搶佔新一輪國際競爭制高點。

  通過設立國有資本投資運營公司 實行國有資本運營專業化

  深化國資國企改革中設立的國有資本投資運營公司,類似“類金融公司”,由其承擔國有資本運營職能,可以實行國有資本運營專業化。在某種意義上,由國有資本投資運營公司承擔國有企業剝離出來的國有資本運營職能,有利於打破某些領域的國有企業壟斷經營,實現國有資本保值增值的可持續。

  一、設立國有資本投資運營公司履行國有資本運營職能

  國資管理實行“資企分離”改革並向“以管資本為主”的國資管理體系轉變,從國有企業剝離出來的資本運營職能將由改組設立的若干家國有資本投資運營公司承擔。國有資本投資運營公司是兩類履行國有資本運營職能的國有公司,作為國有產權代表通過市場化、專業化的資本運營手段服務於產業經營,實行國有資本運營的專業化並與國有企業產業經營相分離。可以說,國有資本投資運營公司的國有資本專業化運營,是“以管資本為主”的核心環節。

  在“以管資本為主”的新國資管理體系下,若干家國有資本投資運營公司以產權紐帶連接數量眾多的國有企業或國有公司,履行國有資本運營職能。國有資本投資運營公司與所出資企業之間,不是“上下級”的行政關係,而是以資本為紐帶的投資與被投資關係。“以管資本為主”要求國有資本投資運營公司的資本運營從“管企業”“管企業資產”的具體事務管理中解脫出來,在更高層級和更廣闊的資本空間堬恅w運營國有資本,著眼于通過資本運營提高國有資本運作效率和配置效率,從宏觀上優化國有資本佈局,發揮國有資本整體性功能而支援經濟社會協調發展。

  二、國有資本投資運營公司更強調專業化

  與國有企業把資本運營與產業經營混雜相比,國有資本投資運營公司的資本運營更強調專業化。通過專業化資本運營加快資本流動,促進國有資本佈局及結構調整,支援產業結構調整及產業升級,引導更多資本流向實體經濟。

  第一,以國有資本運營專業化促進國有資本佈局及結構調整。

  相比國有企業的資本運營,國有資本投資運營公司能夠站在更高的戰略層面進行國有資本佈局,通過專業化資本運營進行國有資本統籌配置和結構調整,從整體上優化國有資本佈局。國有資本投資運營公司可以靈活運用各種資本運營手段而提高國有資本流動性,依託資本流動性在符合政策性要求的產業領域進行佈局結構的動態優化,不僅有利於實現低效無效國有資產的退出,而且通過非主業、非戰略型業務的逐步剝離,將閒置或運營效率不高的國有資本投入到與主業或戰略佈局相關聯的領域,使國有資本佈局結構的動態調整與國家產業結構調整的政策要求及產業升級的方向相適應,與經濟發展新常態的內涵相適應。

  第二,以國有資本運營專業化支援產業結構調整及產業升級。

  包括央企在內的國有企業所面臨的市場競爭早已不局限于國內,需放眼全球市場以及產業鏈中高端競爭,主動參與全球分工和價值鏈重構。為此,國有資本運營專業化應定位於支援產業結構調整及產業升級。具體而言,國有資本投資公司和運營公司依託某幾個產業,通過國有資本的有進有退加快推動國有資本向重要行業和關鍵領域集中,尤其是向前瞻性戰略性產業集中,把國有資本保值增值與產業結構調整及產業升級相結合。

  第三,以國有資本運營專業化引導更多資本流向實體經濟。

  國有資本運營屬於虛擬經濟範疇,絕不意味著國有資本投資運營公司可以“脫實向虛”或“空轉套利”。國有資本投資運營公司要站在更加宏觀的層面統籌產業佈局,引導國有資本流向實體經濟,讓國有資本在產業中“落地生根”並推動國有企業做強做優,避免“資企不分”造成的國有企業資本運營的盲目性和隨機性,以及相應的產業經營被弱化的局面。

  三、以專業化資本運營實現國有資本保值增值

  國有資本運營專業化是要打破國有企業長期以來的壟斷經營,在以往不對民資外資開放的壟斷和相對壟斷領域,通過股權合作等方式引入非公有資本,以資本混合實現各種所有制共同發展的協調協同。相應地,國有資本保值增值不再依賴某些領域的壟斷經營,而是通過專業化資本運營引導資本流向,確保國有資本保值增值的可持續。

  第一,國有資本運營專業化要打破某些領域的國有企業壟斷經營。

  此輪深化國資國企改革背景下設立國有資本投資運營公司,是要通過專業化資本運營打破某些領域大型特大型國有企業的壟斷經營,尤其是一些長期不對民資外資開放的壟斷和相對壟斷領域,通過專業化資本運營實現各類資本的混合,加大壟斷領域向民資外資開放力度,為構建各類資本及生產要素自由流動、依法、公平、有序競爭,以及各類市場主體權益得到公平保護的現代市場體系創造條件。同時,通過國有資本運營專業化推動國有企業發展成為混合所有制企業,從大型特大型國有企業入手,實現國有資本與非公有資本的混合,倒逼國有企業去行政化、去特權化,不僅有利於激活國有資本,提高國有資本及全社會資本配置效率,而且可以為國有資產管理適應新的國際貿易規則,提高國際競爭力提供支援。

  第二,以國有資本運營專業化實現國有資本保值增值的可持續。

  國有資本保值增值的可持續體現為通過國有資本運營專業化引導國有資本的流動方向。國有資本一是要流向與國家產業政策要求相一致的領域,實現國有資本保值增值與經濟社會發展的協調協同;二是要流向科技創新與產品創新領域,國有資本的保值增值不再依賴資產規模擴張和行業壟斷,而要著眼于支援原創科技成果與高科技附加值產品,通過提升國有企業的國際競爭力而實現國有資本保值增值的可持續;三是要流向資本回報率高的領域,國有資本投資運營公司依託國內國際資本市場、專業化資本運營人才、科學化股權投資組合等,通過國有資本的持股、國有股權的減持變現及各種資本運營技巧的運用,使部分國有資本從低效領域退出而追求更高的資本收益。

  著眼于核心評價指標 重構國有資本投資運營公司績效評價體系

  國有資本運營與國有企業經營“資企分離”後,實行國有資本運營專業化,意味著不能把國有企業績效評價體系套用到國有資本投資運營公司中,必須重構國有資本專業化運營的績效評價體系。針對國有資本投資運營公司履行國有資本專業化運營職能的績效評價應從核心評價指標入手,圍繞國有資本流動性、國有資產週轉速度以及國有資本對創新及產業升級的支援等選擇全新的核心評價指標。

  一、已有的國有企業績效評價體系不適合國有資本投資運營公司

  已有的國有企業績效評價體系主要是針對國有企業的產業經營而出臺的。雖然隨著國有企業開始涉足資本運營,國有企業績效評價體系與之相適應地補充了針對資本運營的某些績效評價指標,但仍是側重產業經營。從剝離國有企業資本運營職能設立國有資本投資運營公司的改革邏輯來看,國有資本投資運營公司是從事專業化資本運營的“類金融公司”,與國有企業的產業經營定位有著本質區別。因此,要著眼國有資本專業化運營,運用不同的績效評價方法及不同的核心績效評價指標,構建適合國有資本投資運營公司的績效評價體系。

  首先,國有企業經營與國有資本運營要實行不同的績效評價方法及指標體系。

  國有企業經營屬於實體經濟範疇,實體經濟創造價值;相應地,圍繞產業經營的國有企業績效評價遵循產業經營規律和價值創造邏輯,以價值創造為導向,採用投入產出效率的績效評價方法構建績效評價指標體系。但是與從事產業經營的國有企業職能不同,國有資本運營屬於虛擬經濟範疇,國有資本投資運營公司作為“類金融公司”,不從事具體的產業產品經營。國有資本投資運營公司的核心在於激活國有資本,優化資源配置而支援產業經營。這意味著國有資本運營的績效評價應圍繞資本運營對微觀層面及宏觀層面資源配置效率的提升而展開,這與圍繞產業經營的投入產出效率評價方法,以及價值創造導向的績效評價指標體系完全不同。鋻於此,國有資本投資運營公司績效評價不能照搬國有企業績效評價體系,而是要實行不同的績效評價方法,重構支援支撐國有資本運營職能的績效評價體系。

  其次,國有企業經營與國有資本運營應選擇不同的核心績效評價指標。

  國有企業產業經營對應的是產品市場邏輯,通過以創新為內涵的價值創造而實現。為此,國有企業圍繞產業經營的績效評價主要從利潤創造、成本控制、產品品質、技術投入等方面選擇核心績效評價指標。與國有企業產業經營不同的是,國有資本投資運營公司的資本運營遵循的是資本規律及資本市場邏輯,專注于如何提高資本運營水準,通過運用各種資本運營手段而提升國有資本的活力,影響力和帶動力,這是國有資本運營與國有企業經營的本質區別。相應地,圍繞國有資本運營的核心績效評價指標側重於國有資本流動性、國有資本運作效率以及國有資本流動方向對國有資本佈局優化和產業升級的支援而設定。這意味著針對國有資本投資運營公司的績效評價指標體系絕不是在國有企業績效評價體系基礎上的“修修補補”,而是要進行系統性重構,著眼于全新國有資產管理體系下國有資本運營層的職能定位及其發揮的作用,選取與國有企業不同的核心績效評價指標。

  二、國有資本投資運營公司績效評價從選擇及設計核心績效評價指標著手

  在國有資本投資運營公司績效評價體系的重構中,其核心績效評價指標的選擇既是突破口,又是支撐績效評價體系的關鍵所在。著眼于國有資本投資運營公司設立的目的及其職能定位,核心績效評價指標應重點圍繞三方面而設定:一是國有資本流動性的提高,二是國有資本運作效率的提升,三是經濟增長新舊動能的轉換。

  首先,國有資產資本化率是其核心指標之一。

  雖然我國國有資產規模總量很大,但產業經營與資本運營混雜的負效應導致大量資產沉澱在長期經營效益低下的項目或產能過剩領域難以退出或難以盤活,資產流動性不高。這意味著當下設立國有資本投資運營公司首要任務是提高國有資本流動性,通過各種資本運營手段使國有資產轉化為國有資本,釋放資本潛在效率。為此,國有資本流動性應作為國有資本投資運營公司績效評價的重中之重。提高國有資本流動性的關鍵在於使更多國有資產轉化為可交易、可變現的國有資本,通過資產的資本化激活國有資本,進而為國有資本靈活配置提供保障。

  相應地,可設計“國有資產資本化率”這一核心績效評價指標,其含義為國有資產轉化為國有資本的比率。通過國有資本投資運營公司的國有資產凈值當中可交易、可轉讓、可變現的流動資產佔比,包括國有股權,上市公司可交易資產等計算得出。國有資產資本化率一定程度上反映了國有資本投資運營公司所承載的國有資本的形態轉換效率。國有資產資本化率越高,國有資本投資運營公司進行資源配置的手段就越靈活,相應地,國有資本運營促進國有資本佈局及結構調整、支援產業升級才具備市場化運作的前提。在國有資本投資運營公司設立的初始階段,應想方設法提高國有資產資本化率,提高國有資本流動性,為進一步提升國有資本微觀運作效率,實現宏觀政策性功能創造條件。

  其次,國有資產總額年平均週轉率是其核心指標之二。

  設立國有資本投資運營公司的關鍵在於通過專業化資本運營優化資源配置,提高國有資本運作效率,帶動全社會資源配置效率的提升。國有資本投資運營公司的專業化資本運營有利於克服產業資本迴圈在時間和空間上的局限而加快資本週轉速度。馬克思指出:“通過週轉期間的縮短,能用較少的貨幣資本推動同一的生產資本,或者能用同一的貨幣資本推動較多的生產資本。”

  為此,國有資產週轉速度是衡量國有資本運作效率的關鍵。可設計“國有資產總額年平均週轉率”作為核心績效評價指標,反映投入國有資本投資運營公司的全部國有資產的流轉速度及利用效率。“國有資產總額年平均週轉率”可用營業收入凈額與平均資產總額之比計算得出。國有資產總額年平均週轉率越高,投入的等額國有資產就能推動更多資本服務於產業經營,國有資產的流轉速度和利用效率就越高。因此,選擇國有資產總額年平均週轉率有利於引導國有資本投資運營公司加快資本週轉速度,提高資源再配置效率。

  最後,國有股權的創新覆蓋率是其核心指標之三。

  面對經濟增長方式從規模擴張的投資拉動向強調創新驅動轉變,國有資本投資運營公司的績效評價應發揮對經濟增長方式轉變的引領作用。由於產業結構調整不是一蹴而就的,面臨的是傳統產業升級及新興產業培育,對應的是經濟增長新舊動能的轉換;因此,國有資本運營應重視並強化對國有企業持續進行產品創新、科技創新與產業升級的支援。相應地,國有資本投資運營公司的核心績效評價指標應引導國有資本更多流向科技創新型產業和科技創新公司,發揮對科技新動能的引領作用。國有資本支援的科技創新公司不再局限于國有企業,而是依賴流動性更強的國有股權有進有退,打破所有制區分,體現為國有股權流動對創新的支援。

  為此,可設計“國有股權創新覆蓋率”作為與經濟增長新舊動能轉化相對應的指標,用國有資本投資運營公司全部國有股權當中所覆蓋的科技創新公司國有股權佔比,反映國有資本流動方向對培育經濟新動能的支援。不論是傳統產業升級還是新興產業培育,凡是涵蓋科技創新、技術創新的國有股權投資,都納入“國有股權創新覆蓋”的範疇之內。國有股權創新覆蓋率越高,國有資本投資運營公司對實體經濟創新的支援力度就越大,國有資本對經濟增長新動能的引領作用就越顯著。“國有股權創新覆蓋率”這一核心績效評價指標不僅體現了國有資本對創新驅動的經濟增長方式的支援,而且對於引領國有資本從產能過剩行業退出,加快產業結構調整與產業升級具有重要導向作用。

  (作者係中國財政科學研究院公共資產研究中心主任)

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