用法律武器保護長江母親河

2019-06-28 09:48:01  來源:中國環境報  責編:陳晨

  中國環境報訊:保護長江流域生態環境,人民法院是一支重要的法治力量。近年來,長江流域各級人民法院依法審理了一批環境資源刑事、民事、行政案件,為推動長江經濟帶高品質發展提供了有力的司法服務和保障。不過,這其中存在的一些困難和問題始終困擾著長江流域各級人民法院。

  在《長江保護法》已列入2019年立法工作計劃並將於年底審議的重要時期,最高人民法院近日在天府之肺——四川省雅安市就長江流域生態環境司法保護集中開展調研座談,邀請了長江流域19家高院,兩家海事法院負責人以及23位最高法特約監督員、特邀諮詢員參會,體現了最高法對長江流域環境資源審判工作的高度重視。

  打破“分管管轄、各自為陣”的司法模式

  長江流域跨越多個行政區域,生態環境保護與綠色發展是一個系統性問題,一個地方的污染可能會影響整個長江流域生態環境。“分管管轄、各自為陣”的司法模式不利於長江流域整體保護,亦難以提供統一的司法保障。

  為解決這一實際難題,不少省市都在積極探索按流域集中管轄。

  湖南省相繼設立湘江、洞庭湖、東江湖、資水、沅水、澧水和湘中等7個環境資源專門法庭,分別跨行政區劃管轄這些流域涉水資源一審環境保護案件和跨行政區劃管轄婁底全市土壤污染案件。

  四川省瀘州、自貢將涉及長江、沱江的水生態和水環境案件指定基層法院集中管轄。青海法院有關長江流域生態環境案件集中在玉樹兩級法院審理。

  此外,江西省已決定在境內一基層法院設立長江幹流江西段環境資源法庭,集中管轄長江幹流江西段環資案件。陜西也計劃在長江最大支流漢江流域設立生態環保法庭。

  浙江省高院與會法官認為,當下在長江流域實行環資案件跨行政區劃集中管轄改革最迫切需要立法予以解決的問題,就是要提供可以進行跨區域管轄的充分的法律依據,即對在怎樣的區域內、由誰批准、由誰確定的問題進行明確。

  據了解,生態環境部長江流域生態環境監督管理局已在武漢掛牌,主要負責流域生態環境監管和行政執法。此外,由全國人大環資委牽頭起草的《長江保護法》也正在制定當中。

  國家已從立法、行政角度解決長江流域“橫向多部門、縱向多層級”的問題,武漢海事法院法官表示,司法機關在深入推進體制改革之際,應該配套成立專門法院。安徽省高院法官提出,如果不能在長江流域設立國家層面的二審法院,建議對長江重大或跨流域案件實行飛躍上訴制度,最大限度貫徹中央戰略部署。

  從嚴懲治長江流域污染環境、破壞生態犯罪

  污染環境罪最高量刑為7年。2018年12月,“長江口傾倒垃圾案”主犯倪某被江蘇省常熟法院判處有期徒刑6年6個月,並處罰金100萬元。

  重慶市高院自2017年6月起,實行水污染環境犯罪案件緩刑備案制度,這類案件緩刑適用率從80%以上降至20%以下。

  凡此種種,表明瞭各級人民法院嚴厲懲治犯罪,保障長江流域生態環境安全的決心。

  座談中,一些高院反映,在環資案件審理過程中,發現不少犯罪分子採用最原始技術、簡單的設備以及極具破壞性的方式實施犯罪,嚴重破壞生態環境,社會危害性大,建議進一步研究劃定環境資源犯罪的量刑起點,增強法律威懾力。

  重慶市高院與會法官比較發現,比起破壞資源類犯罪,污染環境罪刑罰配置偏輕,沒有充分體現罪責刑相適應的原則,建議最高法提請全國人大修改刑法中相關條款,提高污染環境罪刑罰配置。

  除了量刑起點,量刑裁判尺度也是大家關注的重點。

  以長江流域一直猖獗的非法採砂為例,根據最高法關於辦理非法採礦刑事案件的解釋,情節嚴重和情節特別嚴重的具體數額標準,由各省高院確定,那麼以長江中心線為界的湘鄂兩省高院如果分別確定了不同的標準,在長江荊江段非法採砂的行為可能會導致不同的法律後果。湖南省高院法官提出,應當在長江流域確定相對統一的量刑標準。

  浙江省高院法官則從長江生態環境保護立法方向上,建議儘量減少結果犯,擴大行為犯,增加對危險犯、過失犯的刑法責任追究。

  長江流域環資案件審理中還存在哪些困難?

  地處長江口的上海,水文複雜、航道飽和、事故高發,而上海70%的城市用水水源地來自長江口,這些年來,特別是船舶造成的污染事故對上海的水生態環境保護帶來巨大挑戰。

  上海海事法院法官反映,在審理船舶污染水域損害責任糾紛中,一直存在索賠主體不明、權利歸屬不清等問題,原被告雙方對清防污作業費用的必要性、合理性爭議大,專業評估鑒定機構也難以完全解決上述問題。

  安徽省高院法官建議最高法儘快建立統一可行的環境損害賠償訴訟及環境公益訴訟賠償款項管理制度。他們在審理一起長江流域非法傾倒污染物案件中,就遇到修復在一個地方,賠償款繳納按照集中管轄給了另一個地方法院,最後修復地法院請求支付賠償款時遇到了程式問題。

  陜西省高院法官反映,在大部分環資案件中,被判令承擔責任或罰金的當事人是經濟困難群體,沒有修復的經濟能力,環資判決面臨影響執行到位的實際情況。

  福建省高院法官提到,由於防治水環境污染的方案缺乏專業性意見認定,存在恢復原狀難、方案落實監督難、法院強制執行難,再有就是對收繳的國家重點保護動植物也存在處置難的問題。

  廣東省高院法官表示,水污染案件證據收集的時效性較強,一些基層法院反映行政執法機關執法中證據收集和固定意識尚不夠強,等到刑事立案時部分證據已滅失,影響了對案件的定性。

  江西省高院法官提出,各地法院正在嘗試的“補植復綠”“增殖放流”等生態修復性司法,存在法律依據不足、適用標準不統一、監督機制不完善等問題,建議儘快出臺規範性司法解釋。

  還有,環資民事案件受案範圍較為傳統,涉及資源節約、節能減排、循環利用、綠色金融等諸多與生態環境保護息息相關的環境事件,對司法領域生態環境保護産生較大影響,上海市高院法官建議進一步擴大和完善環資案由體系。

  長江上游生態環境保護任務重,禁止和限制開發區域面積大,經濟欠發達,人民群眾發展經濟、改善生活的意願強烈,由於歷史遺留問題和生態退出補償機制不夠完善,案件處理難度大。

  四川省高院法官建議通過立法完善補償機制,明確補償程式和標準,特別是加大對長江上游生態環境敏感脆弱、經濟發展滯後地區的生態補償力度,確保長江流域生態環境保護可持續推進。

  推動形成長江流域生態環境司法保護合力

  長江綿延6300余公里,長江流域以水為紐帶,連接上下游、左右岸、干支流,構成了一個超長距離、超大範圍的生態環境系統。從跨區域水污染糾紛的特點來説,海事法院的專屬管轄有利於發揮其在處理跨區域水污染案件中的獨特優勢。

  然而,武漢海事法院法官談到,成立35年來,由於一直沒有對口的公安、檢察機關,加之缺乏地方黨委政府支持,他們對於海事強制令等行為保全案件,強制執行中涉嫌拒不執行判決、裁定的犯罪案件,一直無法與相對應的公安、檢察機關形成強大合力。

  可以想像,涉長江保護案件處理要取得政治效果、法律效果、社會效果相統一,顯然不是長江流域各級人民法院甚至整個法院系統所能獨立完成的。江蘇省高院法官建議,通過立法,與長江流域環境資源專門審判機構相對應,設立專門的公安、檢察和環保機構並建立聯動機制,加強不同機構協作配合。

  還應當擴大長江司法保護主體範圍,湖北省高院法官提出,要賦予更多長江流域行政管理部門提起公益訴訟或生態環境損害賠償訴訟的資格,並參照《環保法》第五十五條的規定,在新制定的《長江保護法》中予以明確規定。

  其實,長江流域各級法院一直非常重視縱向、橫向以及與其他部門的協作。2018年9月,在最高法組織下,長江經濟帶11省市及青海高院簽署《長江經濟帶11+1省市高級人民法院環境資源審判協作框架協議》;重慶法院系統三年(2016年1月~2018年12月)受理環保行政機關因長江幹流支流水污染向人民法院申請強制執行案件322件。

  另外,雲南省高院將建設專業的環境司法審判隊伍和選任擴增一批環保專業型人民陪審員工作相結合,建設一支法律業務精通、環保知識豐富的環資審判隊伍;江西省高院通過邀請專家出庭發表意見、參與案件調解等方式,充分發揮專家作用,目前全省已聘請專家近兩百人。

  司法保護不僅僅在於通過個案實現預防、保護和修復,更重要的是通過司法教育引導全社會共同參與生態環境保護。河南省高院法官建議今後在環資審判領域更多考慮一些社會責任,努力通過司法促進全社會共同參與長江大保護。

  在長江流域生態環境司法保護調研人員中,有這樣一群人,他們的身份是全國人大代表、全國政協委員、各領域專家學者,他們同時也是最高法特約監督員、特邀諮詢員。這群人之所以相聚長江上游重要生態屏障——四川雅安,是因為他們還有另一個共同的身份:長江流域生態環境保護關注者。

  在成都市武侯區法院,大家參觀了訴訟服務中心、訴調對接中心等場所,並參加了四川省環境資源司法保護工作情況通報會。據介紹,2016年6月~2019年5月,全省法院共受理各類一審環資案件23659件。全省法院積極參與四川污染防治“八大戰役”,充分考慮民事經濟活動中的生態環境保護要素,突出涉長江經濟帶、大熊貓國家公園等重點案件審理,堅決維護人民群眾環境權益。

  在雅安市名山區解放鄉的高岡村,大家考察了鄉村環境綜合治理,參觀高岡村道路黑化保潔、農戶垃圾分類、庭院硬化綠化、農村廁所革命、生活污水小範圍收集凈化處理設施改造等現場,詳細了解垃圾分類處理的“高岡模式”。通過組織引領、群眾參與,垃圾分類、源頭減量,建章立制、常態管理,雅安實現了農村人居環境從“臟、亂、差”到“凈、暢、麗”的轉變。

  生態流量事關水資源開發利用上線,水生態保護紅線和水環境保護底線,是維繫生態系統完整性的關鍵要素。在寶興縣境內的民治水電站,大家重點了解水電站下泄生態流量整改工作情況。據了解,這個電站于2018年12月7日通過環境保護驗收,實際環保投資4556余萬元。此外,依據《青衣江流域水環境保護條例》,雅安已有6個水電站因生態流量下泄不足受處罰。

  雅安是大熊貓國家公園的重要組成部分。2017年11月,雅安中院成為“最高人民法院環境資源司法實踐基地”。來到大熊貓國家公園(蜂桶寨)司法保護實踐基地,參加調研的最高法特約監督員,北京市雍澤律師事務所主任、合夥人王濤表示,大熊貓國家公園建設是一項系統性工程,長江上游需要精細化統籌銜接,使國家公園、長江上游生態環境都能得到切實保護。

  在雅安中院,大家旁聽了一起非法採伐國家重點保護植物的案件。因在未取得林木採伐許可證的情況下,前後3次非法採伐3株紅豆杉,被告人鄭某犯非法採伐國家重點保護植物罪,被判處有期徒刑四年,並處罰金人民幣1萬元,同時須履行修復義務,補植楨楠30株。庭審結束後,大家與合議庭及專家就本案涉及的提級管轄、修復性司法等問題進行了面對面交流探討。

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