貴陽法院：10年環保審判護航“綠水青山”

2013年2月26日，環保法庭法官到涉訴企業回訪，該企業工作人員向法官展示污水處理的成果。

　　2007年夏，貴陽市重要飲用水源地紅楓湖爆發藍藻，水質急劇惡化，環城林帶也遭到肆意破壞，作為素有“九山半分水拌分田”之稱的西南內陸省會城市，貴陽運用法律武器保護青山綠水、保護人民群眾生態環境權益已成為迫在眉睫的歷史課題，在最高人民法院的支持下，貴陽市委、貴州省高院經過認真調研和充分醞釀，在貴陽市設立環境保護法庭。

　　貴陽環保審判以“綠水青山就是金山銀山”為宗旨，用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境，厲行法治、敢於亮劍，守護公平正義，護航“綠水青山”，從環保法庭、審判庭誕生至今有10個年頭。10年來，貴陽生態環保審判的美譽如今已在全國乃至全世界聲名遠揚，貴陽市中級人民法院環保法庭、審判庭10年來雖然人員更替，但是守護一方水土不受污染，建設公平共享創新型中心城市的初衷卻從未改變。

　　因水而生 68天問世的環保兩庭

　　環境污染是當今“世界性難題”，與青少年犯罪、吸毒販毒並列為三大公害。環境問題成為重大的民生問題。

　　被稱為“兩湖一庫”的紅楓湖、百花湖和阿哈水庫，是貴陽300多萬人的飲用水源，其中百花湖和阿哈水庫主要位於貴陽市行政轄區內，而紅楓湖的水域則分別由貴陽市、安順市和黔南州管轄。因行政管理體制分割等原因，紅楓湖污染治理長期“乏力”，自2002年始水質呈現惡化趨勢，2007年達到五類（不宜飲用）甚至劣五類。往日清澈的“水缸”變成了“染缸”，嚴重威脅飲水安全。

　　2007年9月，時任最高人民法院副院長萬鄂湘到貴陽調研工作時，了解到紅楓湖水污染狀況和紅楓湖地域管轄情況，他當即對貴州省高級人民法院領導和時任省委常委、貴陽市委書記李軍指出：“在貴陽成立環保法庭，以司法力量治理水污染問題是可行的！”

　　萬鄂湘的指示，催生了貴陽環保審判專業化的歷史進程。

　　一週後，貴州省高級人民法院和貴陽市委做出決定：在貴陽中院設立環境保護審判庭，並在環保任務最重的清鎮市（縣級市）設立成建制、管理相對獨立的環境保護法庭，該庭作為清鎮市法院的派出法庭，級別高配為正科級。

　　看準了的事情，就要拿出政治勇氣，堅定不移幹。為將這一關乎貴陽數百萬群眾飲用水安全、受到最高法院、貴州省高級人民法院和貴陽市委高度重視，貴陽中院黨組高度重視，特事特辦，馬上就辦，派出當時的貴陽市中級人民法院辦公室副主任（主持工作）蔡明擔任清鎮法院環保法庭庭長和優秀法官羅光黔任副庭長。而當時的清鎮法院院長劉明也力排眾議，將該院當時僅有的具有研究生學歷的３名法官調配至環保法庭。

　　兩庭創建之初，省、市在編制、經費方面給予大力支持和特別保障，從設立環境保護法庭的立議到環境保護審判庭、法庭的掛牌成立，只有短短的68天（2007年9月17日至11月20日），由此在全國引起共鳴，在排污企業中産生轟動，中央主要新聞媒體評價貴陽市找準了建設生態文明城市的著力點——用司法的方法治理環境，環保“兩庭”審理跨地域、專業性強的環境污染案件，更顯優勢，具有劃時代的意義，標誌著環境保護治理開始走向全新的“拐點”。

　　當然，掛牌之後環保審判工作面臨的最主要的制度性難題就是管轄。對此，貴陽市中級人民法院相繼下發《指定管轄決定書》《環保法庭案件受理範圍的規定》《關於審理破壞“兩湖一庫”環境資源刑事案件的實施意見》等指導性文件。明確規定：環保法庭負責審理涉及“兩湖一庫”水資源保護和貴陽市轄區域內涉及環保的刑事、民事、行政一審案件及相關執行案件等。當時，環境保護案件三類審判合一、審判執行合一、集中專屬管轄的舉措，在全國率先，這些措施有力推動了單一行政“管”水模式逐步邁向法治化軌道，發揮司法對環境案件的處理尤其是對跨行政區域污染問題依法治理的重要作用，做到不因人而興，不因人而廢，形成環境司法訴前、訴中、訴後一體化、全覆蓋保護模式，司法舉措不僅種類繁多、錯落有致，而且覆蓋面非常廣。

　　2010年10月，時任最高人民法院院長王勝俊、時任貴州省委書記栗戰書到貴陽考察環保審判工作。王勝俊指出，貴陽環保“兩庭”是能動司法的産物，是為大局服務的産物，是有效化解社會矛盾的産物。以最高人民法院提出“推動地方法院設立環保法庭，依法促進生態文明建設”為契機，以貴陽環保審判為樣本，全國法院專門性的環保審判機構雨後春筍般發展起來。據統計，至今全國法院已設立環境資源審判庭、合議庭和巡迴法庭956個，其中在18個高級人民法院、149個中級人民法院和128個基層人民法院設立了專門環境資源審判庭，環境司法制度圍繞司法審判實踐不斷創新發展。

　　牛刀小試 環境公益訴訟破冰起航

　　貴陽“兩庭”成立後，相繼與省、市環保局，貴陽市“兩湖一庫”管理局、檢察機關座談，並召開過新聞發佈會，介紹環保法庭工作職責和受理案件範圍，宣傳環保公益訴訟，與相關機構達成開展環保公益訴訟的共識。

　　環境公益訴訟不僅直接維護原告的公益權，也直接維護不特定多數人的公益權和發展權，是一種雙贏甚至多贏的最佳法律機制，在保障經濟社會永續發展中大有作為，貴陽在這方面也取得突破性進展。作為審判機制創新産物的環保法庭，剛剛成立後1個月就將“第一把火”燒向了紅楓湖上游的排污“大戶”——天峰公司，打響的第一炮就是一起無前例可循的公益訴訟。

　　由於天峰公司不在貴陽轄區，貴陽環保執法部門鞭長莫及。2007年12月10日，“兩湖一庫”管理局向環保法庭提起環境公益訴訟，天峰公司被推上被告席；12月27日，當庭判令被告天峰公司立即停止該磷石膏尾礦庫廢渣場的使用，並限期採取措施，排除該廢渣場對環境的妨礙，消除危險。宣判後，天峰公司主動表示要向貴陽市民道歉，到2008年7月底徹底關閉一條生産線。“從此以後不會産生新的廢渣，剩下的廢渣也要徹底處理。”

　　宣判後，環保法庭五次召開協調會，立足天峰公司企業實際，督促執行判決。經過法庭持之以恒的耐心工作，2008年7月底，該企業主動停止磷胺生産線的生産並拆除相關設備，從而為貴陽紅楓湖上游徹底消除一污染源。

　　這一案例表明：提起環境公益訴訟，由政府部門作為原告，追究排污者的民事責任，對於震懾污染者非常有效，其深遠意義不僅僅在於個案的解決和個別污染行為的制止，而是一次公權力與私力救濟契合的有益嘗試，是在構建我國公益訴訟制度的設計中對如何確立原告的主體資格作了積極的探索。

　　貴陽法院的環保審判發端于公益訴訟，成長于公益訴訟，更難為可貴的是，“兩庭”圍繞對水資源的司法保護，形成了專業化環保審判“貴陽模式”，即以環境公益訴訟為中心而建構起來的審判機構專業化、審判程式專業化、證據判斷專業化、判決方式專業化、判決執行專業化模式。

　　以生態保護公益訴訟作為首要突破點，先後審結了全國首例環境公益行政訴訟案件一一中華環保聯合會訴清鎮市國土資源局行政不作為公益訴訟等在國內外具有重大影響的環境公益訴訟案件58件，案件類型最為全面、判決方式最為豐富，案件數量為全國之首。探索建立與行政區劃適當分離的環保司法專屬管轄、創新落實公益訴訟案件調解結果公示等制度，特別是探索將影響甚至破壞公共環境美學等新類型案件納入受案範圍，在全國環境司法實務界亦屬首創，案件類型豐富既有民事也有行政，結案方式包括調解、撤訴或判決，原告主體資格包括公益組織、行政職能部門、自然人等多種嘗試。特別是隨著貴陽本土環境公益組織的不斷壯大，對法院環境公益訴訟起到了極大推動作用。

　　而貴陽環保審判兩庭創新審判舉措的腳步不止，充分考慮三種訴訟模式的價值取向及其功能作用，注重保持刑法的適度性、體現民事保護的平衡性、兼顧行政司法審查的協調性，奉行環境審判“重罰更重修復”的最優目標，從“金錢罰”躍升到“行為罰”，損害賠償方式從“原地恢復”拓展到“異地恢復”,從“簡單懲罰”引向“替代恢復補償”,尋求刑事制裁、民事賠償、生態修復的有機銜接。例如，對盜（濫）伐林木犯罪，在判處罪犯刑罰的同時，還判處其異地補種樹苗，這被學界稱為非刑罰處罰手段的創新，彰顯了法的強制、教育、預測、評價、指引作用。

　　據協助院長分管生態保護審判工作的貴陽中院副縣級幹部劉明介紹，成立環保“兩庭”的初衷是為了解決水資源護和水污染治理問題，然而突踐的發展遠遠超出我們的預期。10年來，“兩庭”審理的案子涉及水、森林、大氣、土地等各種環保問題，堅持以修復生態為目的的司法理念，不僅懲治破壞環境的人，更通過公正審判，使遭到破壞的生態得到恢復，堅持刑事處罰、經濟處罰和非刑罰處罰“三管齊下”，使刑事責任、民事責任、行政責任得到同時追究，在貴陽市形成“破壞環境就是犯罪”的濃厚氛圍。

　　另外，還依據訴訟保全的法律精神，將傳統意義上的財産保全擴大到行為保全，創設環境侵權訴前禁令，發出補植令、監管令，避免“邊訴訟邊破壞”。引入專家證言制度，助解環境公益訴訟專業性強、舉證不易等難題，使得司法對環境保護的措施日益豐富，體現了獨特的法治需要、獨特的價值理念、獨特的調整對象、獨特的調整方法，以護航生態文明、保障生態安全、維護生態權益為使命躍上新的臺階。

　　2013年3月，貴陽市將原環境保護審判庭、法庭更名為生態保護審判庭、法庭，這改變的不僅僅是“牌子”，更加豐富了內涵，昇華了理念，在更高層次、更高境界上把生態文明理念融入到法院審判執行工作各方面，標誌著貴陽在生態文明司法制度建設領域又一次走在全國法院前列。

　　不忘初衷 一案成名

　　司法是守護公平正義的最後一道防線。在老百姓的心裏，法就是天。如果這道防線失守，受傷的將不只是公正。公平正義如同空氣與水，它不能缺席、不應遲到。

　　2008年8月，環保法庭公開開庭並當庭判決“福海生態園”案件。該案被告人羅忠福曾經是“中國大陸首富”，曾經是顯赫一時，是很有些背景的人物。

　　為獲取非法利益，羅忠福與貴州省林科院協商在貴陽市雲關山省級森林公園修建1200套度假別墅，每建設完工一套組裝別墅由福海公司提供給林科院2萬元。雙方採取陰陽合同方式，騙取上級主管部門同意，在未完全辦理規劃、土地、建設、環保、立項等手續的情況下就開始施工，共砍伐林木總面積43.86畝、2718株、775.4910立方米，毀壞農用地面積達17.82畝。

　　對如此“名人”，環保審判的鞭子會不會“高高舉起、輕輕落下”？ 貴陽市中級人民法院在此案審理過程中頂住各種壓力，毫不手軟。2008年9月法槌落下，依法判決羅忠福犯非法佔用農用地罪和濫伐林木罪，被判處十年零六個月的有期徒刑。

　　貴陽轟動了，全國關注了，為什麼呢？北京大學法學院教授、中華全國律師協會環境與資源法專業委員會主任委員汪勁評價説：“‘福海生態園’案是清鎮環保法庭作為全國首家獨立建制的環保法庭重拳出擊的案件，還是我國1997年修訂刑法以來使用刑事制裁最為嚴厲的環保案件，貴陽法院動了真格！”

　　該案向世人昭示：打擊環境犯罪要敢於動真格。不管是普通老百性，還是一方“富豪”，在法律面前一律平等。“福海生態園”案不僅是個案審判，更是對企圖以身試法的不法分子的警示。這是“福海生態園”案給我們的最主要的啟示。

　　嚴格公正司法 實現環境資源保護最大效益

　　十年來，貴陽環保審判堅持以受理案件為中心向外擴張，強化案前案中案後、案內案外全方位，案件類型全領域覆蓋的環境司法保護，創下了多個全國第一：如2011年1月20日，法庭審結了中華環保聯合會、貴陽公眾環境教育中心訴貴陽市烏當區定扒造紙廠水污染責任案，這是我國第一起進入審判程式,並且環保組織訴求得到法院支持的環境民事公益訴訟案件；2017年3月,又辦結一起由省級人民政府提起的生態環境損害賠償司法確認案件，這是中辦、國辦印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》後,全國法院辦結的首例案件。還就一起“危害食品安全”刑事案件發佈全國首份《刑事禁止令文書》。6月，以“綠水青山就是金山銀山”為主題的全國法院環境資源審判成果展上，貴陽有5起環境典型案例等多項生態環保審判工作集中“亮相”。

　　案前介入，防患于未然。實行訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機制，打破“坐堂辦案”的被動方式，提前介入到環境污染事件中，主動參與環保行政部門的調解工作，使大量矛盾糾紛化解在訴前。通過巡迴審判、以案釋法等渠道發現的環境污染，主動向污染者或環保行政部門發出法律建議意見書，要求污染者停止污染，或要求環保行政部門及時處理,將污染危害降到最低。將傳統意義上的財産保全擴大到行為保全，創設了環境侵權案件訴前禁令制度等。全國第一部地方性綠色法規《貴陽市建設生態文明城市條例》充分吸納了該制度。

　　案中釋法，公正辦案。公平正義是雕刻在我們內心深處的價值坐標。“兩庭”在案件審理中，如果當事人的主張不明確或者對有關法律規定産生錯誤理解，法官主動釋明提醒；對當事人主張的法律關係性質、行為效力與法院所作認定不一致的，積極告知當事人可以變更訴訟請求；對當事人的常識性錯誤或存在重大缺陷的權利行使，也給予法律釋明，確保當事人在訴訟過程中能充分表達真實意願，不會因為對法律規定的不理解而影響其訴訟利益。借助“外腦”，建立專家顧問組、專家諮詢委員會、專家陪審員、專家證言等制度，解決環境污染成因分辯難、損害結果防治難等問題，專家證言制度已被納入2012年修正的《民事訴訟法》中。

　　案後回訪，第三方監督。制定實施環保案件全程跟蹤執行回訪制度，規定案件承辦法官必須到污染現場回訪，督促被告履行判決情況，一旦發現被告消極履行、敷衍了事，依法啟動強制執行程式，切實保證判決執行不落空。積極探索落實法官執行回訪、獨立第三方監督機制，即在案件回訪中引入環保組織、志願者對排污企業的整改情況進行跟蹤監督。發動和保障公眾參與，“兩庭”在相關網站上將一些環保案件的起訴狀、整改方案等訴訟資料進行公示，該機制是“兩庭”對公眾參與的一項創新舉措，得到了國內外學者的一致肯定。

　　2013年，“兩庭”又將第三方監督機制進一步拓展，助推企業與政府簽訂環保誠信承諾書，並由貴陽公眾環境教育中心等獨立第三方進行監督，努力將破壞生態違法行為遏制在萌發之初，形成貴陽市特有的環境污染事故預防監督機制。充分發揮法律意見書、司法建議的預警作用。如生態保護法庭向烏當區環保局發出法律意見書和司法建議，除建議關停案件當事人某造紙污染企業，同時建議對南明河沿岸的其他污染企業進行排查、整合或關停，該局事後切實履職，綜合整治環境污染。聯合國開發計劃署就該案例專門採訪並製作成聯合國宣傳片。

　　十年磨劍 守護綠水青山

　　實踐證明，貴陽認準方向，率先改革，力推生態保法律制度創新是符合國家、社會、人民長遠利益需求的，推動環保審判從“無”到“有”，在短短10年的時間裏形成了符合司法規律、具有貴陽特色的環保司法專門化機制，成績來之不易。

　　2012年清鎮市人民法院環境保護法庭被評為全國法院先進集體，2015年11月生態保護法庭獲授牌成為“最高人民法院環境資源司法實踐基地”，同年生態保護法庭提出的“設立環保訴前禁令制度”被環保部和中國法學會評為“生態環境法治保障制度創新提名事例”。

　　據劉明介紹，司法實踐是不斷發展的，我們的認識和工作也要與時俱進，看準了的要及時調整和完善，深一層推進大生態戰略行動,堅信司法護航生態文明之路會越走越寬，“綠水青山就是金山銀山”不是一句空話，這是中國生態文明戰略行動。生態文明的戰略方向都有了，關鍵是要長期堅持抓下去，久久為功，我們磨劍10年，要用法治力量守護“綠水青山”，保障兩條底線一起守、兩個成果一起收，努力讓人民群眾在每一起環境司法案件中感受到公平正義。

　　在十九大召開以後的新時代下，對環保法庭提出了新的要求，要在制度機制創新供給上先行先試，力求更大突破。繼續完善司法應對機制，建立更高層面的協調機制，把各類生態資源納入統一治理的法治框架之中，努力形成更多可複製可推廣的司法執法銜接聯動制度創新成果。要深入推進行政執法與刑事司法相銜接，加強司法案件審理、提升執行效率、推進以案釋法，按照誰污染、誰付費，誰破壞、誰受罰的原則，嚴厲懲治破壞生態環境犯罪，對突出環境問題必須依法“出重拳”“下猛藥”。

　　要在環境糾紛多元共治上先行先試，尋求最佳效果。充分發揮法院環境審判機製作用，凝聚環境資源保護合力，拓展環境資源保護訴求機制，重點解決涉及人民群眾切身利益的資源環境問題，共同搭建訴訟與行政調解、行政和解、行政裁決的橋梁紐帶，更好地運用法治手段服務發展大局、促進環境治理，不斷推動公正司法、依法行政。

　　要在聚焦大數據上先行先試，務求全面發力。信息化、大數據是推動社會不斷向前發展的重要“引擎”，是近年來貴陽創新發展的又一張名片。在法院環境資源保護審判工作中，大數據的作用同樣不可小覷，要建立環境司法執法信息互聯互通機制，把我國法律制度優勢和信息技術優勢結合起來，積極運用現代科技推進環境司法特別是要針對環境刑事犯罪案件的偵查、起訴、審判階段不同特點，制定基本證據要素指引，統一司法尺度，保障司法公正，為打造以生態為特色的世界旅遊名城，建設公平共享創新型中心城市提供有力司法保障。(文/李昊 圖/邱淩峰)

來源：人民網