推進金融科技下跨境金融服務的全球治理

　　金融科技（FinTech）可以促進跨境金融服務發展，促進各國市場開放，也會助長跨境違法違規金融服務與風險傳染，需要推進FinTech跨境金融服務的全球治理：市場開放，協同監管與風險防範風險防範。

　　跨境金融服務探析

　　（一）金融服務屬於服務貿易。根據《服務貿易總協定》，金融服務屬於服務貿易。服務貿易有四種模式：第一是商業存在。比如境外銀行在中國以開設分行或子行的方式在我國境內提供金融服務。第二是跨境交付。A國的銀行在A國向B國的消費者提供金融服務。第三是境外消費。第四是自然人流動。

　　（二）對互聯網跨境金融服務的監管難度較大。隨著金融科技的發展，通過互聯網向全球消費者提供跨境金融服務，主要通過“跨境交付”方式實現。即服務提供商在一個國家，消費者、投資者在另外一個國家。對服務接受國和服務提供國來講，對互聯網跨境金融服務的監管難度較大，對監管提出很大挑戰。

　　而且還有更大的挑戰，WTO部分成員國在烏拉圭回合達成《關於金融服務承諾的諒解》，對“新的金融服務”給予開放態度。即對於在A國尚不存在而在B國已經存在的金融服務，A國應允許設在其領土內的任何其他成員國的金融服務提供者在其領土內提供該服務。這是更高層次的金融開放，將會對監管提出更大挑戰。

　　（三）在GATS框架下我國僅承諾特定金融服務可通過“跨境交付”方式提供。就我國來説，根據《中華人民共和國加入議定書》附件9《中華人民共和國服務貿易具體承諾減讓表》，除特定保險服務、證券服務、金融信息數據服務外，未承諾其他金融服務可通過“跨境交付”方式提供。

　　從國際最新實踐看，即便在服務貿易開放水準相對較高的TPP協議框架內，雖允許服務提供者在他國沒有商業存在的情況下提供跨境金融服務，但仍要求在對方國家完成跨境金融服務提供商註冊或取得該國監管部門的授權。

　　FinTech也會助長跨境違法違規金融服務與風險傳染

　　（一）近年來基於互聯網的跨境非法金融活動趨於活躍，監管部門相繼採取措施。一是2017年，俄羅斯央行表示已開始關閉400家網站，其中許多網站涉嫌網絡詐騙或傳播惡意軟體，包括向俄羅斯客戶提供金融服務的詐騙公司，這些公司沒有獲得俄羅斯央行頒發的必要牌照。二是2018年國家外匯管理局與澳大利亞金融監管部門進行了訪問交流，據介紹，其讓兩大互聯網巨頭公司下架了300多個應用程式，這些都涉及到未獲得澳大利亞市場準入的情況下，通過APP跨境提供金融服務。三是2018年8月31日，中國互聯網金融協會發佈了《關於防範非法互聯網外匯按金交易風險的提示》，向社會公眾提示從事非法互聯網外匯保證金交易的風險。指出：近期，發現一些機構通過互聯網非法從事外匯按金（也稱外匯保證金，一般指客戶投資一定數量的資金作為保證金，按一定杠桿倍數在擴大的投資金額範圍內進行外匯交易）活動，吸引一些客戶參與投資交易，嚴重違反了國家現行金融法規，擾亂了金融秩序，並形成較大風險隱患。為避免造成社會公眾財産損失，特提示風險如下：（1）目前，中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、國家外匯管理局及其分支機構未批准任何機構在境內開展或代理開展外匯按金業務。（2）根據《關於嚴厲查處非法外匯期貨和外匯按金交易活動的通知》，凡未經批准的機構擅自開展外匯按金交易的，均屬於違法行為；客戶（單位和個人）委託未經批准的機構進行外匯按金交易（無論以外幣或人民幣作保證金）的，也屬違法行為。（3）請社會公眾充分認識參與非法互聯網外匯按金交易活動的危害，主動提高風險防範意識和能力，謹防因參與此類交易造成財産損失。（4）廣大公眾如發現違法犯罪活動線索，應積極向有關部門反映。

　　（二）我國跨境非法金融活動涉及兩個方向。一是從境外到境內。比如，境外公司通過互聯網平臺跨境在我國境內開展外匯保證金交易。境外公司通過互聯網平臺跨境在我國境內進行ICO交易。境內公司在境外設立網站，“返程”向境內提供跨境金融服務。還有的公司通過在蘋果應用商店中的賭博應用程式（APP），提供跨境賭博服務。二是境內到境外。一些境內機構通過互聯網平臺在境外開展“現金貸”等交易。

　　（三）從違法違規角度看可以分為兩類。一是機構獲得了母國金融牌照，但未獲得服務接受國的金融牌照。未獲得服務接受國牌照有兩種情況，服務接受國尚未開放某類金融服務市場，並明確禁止開展此類金融交易，或者服務接受國尚無市場準入管理，也未明確禁止，態度不清晰。二是非法交易平臺通過互聯網，以提供跨境金融服務的名義集資詐騙。包括三種情況：（1）資金來源非法。有的在東南亞開展業務的“現金貸”資金來源於我國非法集資平臺，通過非法債務憑證、比特幣、ICO、互聯網變相彩票、“電子黃金”或其它虛擬産品投資等新方式在我境內非法集資。（2）資金跨境轉移非法。有的“現金貸”通過地下錢莊、虛假貿易、海外並購、虛擬貨幣轉移、利用離岸金融中心等方式轉移至境外。（3）以交易之名掩蓋違法犯罪之實。有的在我國境內提供服務的“外匯交易平臺”名為開展“外匯保證金交易”，實為非法集資或詐騙。

　　（四）互聯網違法違規跨境金融活動增多。其具有多方面原因：一是從服務提供者角度來看，巨大的市場誘惑是主因。二是從消費者角度來看，金融服務的易獲得性以及高收益、高回報具有極大誘惑。行為經濟學研究證明，70%的投資者過度自信，認為自己比一般的投資者的平均水準高。三是從技術角度來看，互聯網技術和金融科技使跨境金融服務成本更低、快捷程度更高。四是從監管者角度來看，監管能力不足。境外機構跨境開展的一些國內未開放的業務，由誰監管、如何監管尚無定論。五是從監管標準來看，各國監管尺度不一，存在國際監管套利。以外匯保證金為例：美國監管較為嚴格，且可長臂管轄至境外。因此，許多平臺不敢跨境向美國境內提供服務，也不敢向美國人提供服務。一些國家如塞浦路斯、塞舌爾等監管寬鬆。有些公司擁有多個監管標準不一的牌照。

　　（五）網絡平臺違規提供跨境金融服務問題特點。根據國家互聯網金融安全委員會發佈的風險案例以及新西蘭、澳大利亞監管部門的監管實踐，發現通過網絡平臺違規提供跨境金融服務主要存在以下問題：一是業務牌照涉嫌造假，聲稱受澳大利亞等國監管部門監管或宣稱擁有授權，其實屬於欺騙。新西蘭金融市場監管局（FMA）日前發佈風險提示，警告一家來自中國的零售外匯經紀商，冒用註冊號，虛假宣傳。澳大利亞監管部門發現有機構“套牌經營”，“克隆”正規持牌機構官方網站開展業務；澳大利亞有機構租房屋一兩周用於拍照、帶客戶線下參觀，完後關門走人，繼續通過互聯網平臺提供交易服務，其實沒有牌照。二是混用業務牌照。部分機構在集團內安排多層級複雜的組織架構，各關聯公司部分具有牌照，部分不具牌照，但名稱類似。消費者較難準確了解自己是與哪個機構在進行交易。三是獲得本國業務牌照但被外國公司實際控制。澳大利亞監管部門發現，部分機構持有牌照，但在澳大利亞既無資産也無交易，實際由維京群島（或塞舌爾、馬爾他、塞浦路斯等）離岸公司控制，消費者投訴時，監管部門難以追溯公司股東信息和資金鏈信息（資金可能根本未進入澳大利亞，或僅利用殼公司進入一小部分，或進入後立刻轉賬香港、台灣、內地等）。特別是消費者現金支付或付款給經紀人個人時，資金鏈更難追查。四是承諾高收益，交易過程不透明。暗箱操作，蠶食客戶資金。五是涉嫌利用“傳銷模式”發展客戶。部分平臺按層級返利方式吸引新投資者加入。六是打著“交易”旗號，持續高額分紅。由於盈利的不確定性，很可能是“龐氏騙局”。七是通過變相的線下商業存在。如培訓中心、教育公司等形式，突破服務接受國的禁止性規定。

　　（六）易引發的風險。一是投資者的風險。主要是經濟損失。交易虧損、網站“跑路”、詐騙等是造成投資者受損的重要原因。二是服務接受國的風險。主要是監管難度大，只能看到網站，見不到人，任其擾亂當地金融秩序。三是服務提供國的風險。主要是服務提供國難以對本國機構在境外開展業務的合規性監管。“出海”資金遭受損失，則境內投資者將面臨利益缺乏保護的問題。

　　FinTech跨境金融服務的全球治理：促進開放，協同監管，防範風險跨境傳染

　　(一)發揮好FinTech促進市場開放，促進金融創新，促進普惠金融的作用。TPP框架下更高水準的金融服務自由化一定程度上代表了未來跨境金融服務的高水準開放標準。封閉市場，就會失去競爭力，失去全球機會，一些違法違規的跨境金融服務也是因為市場封閉而引發的，市場開放後就可能成為合法的了。各國應結合本國實際，逐步開放本國金融服務市場，主動融入全球市場。

　　（二）要具備匹配的監管能力，加強監管協同，形成數字環境下跨境金融服務的全球監管標準。G20、IMF和BIS等國際組織有必要主導推動形成全球最佳監管標準。包括：（1）處理好金融創新與風險控制的關係；（2）強調交易留痕，境內、境外，穿透監管；（3）加強對跨境資金流動的監測，推進監管信息共享、數據共享，推出數據跨境流動規則；（4）強化信息披露；（5）加強金融基礎設施建設；（6）完善跨境金融服務的金融消費者、投資者保護體系。投資者、消費者也要增強自保意識和能力，樹立“受益自享、風險自擔”理念；（7）開展同行評估，防範國家發展競賽帶來過度創新和“監管競次”（比如有的國家允許機構在本國註冊，但是只允許境外提供服務，不準給本國提供服務）；（8）簽定多邊、雙邊合作備忘錄（MMOU、MOU）推進監管合作等。

　　（三）各國監管部門、司法部門聯手出擊，使非法跨境金融服務境內、境外無處遁形，線上、線下無處遁形。一是發展中的服務接受國初期可要求外資向本國提供金融服務必須設立商業存在，中長期需要構建跨境交付模式下的監管體系，提高監管能力。二是服務提供國應強調本國“出海”企業遵守服務接受國監管和法律。三是私人部門要有底線意識，大公司更要有社會責任意識。比如我國非法外匯保證金交易的APP下架工作需要大公司積極配合。四是聯合監管、聯合執法，打擊違法違規跨境金融活動。比如採取跨境警告、移交警方、收緊牌照（澳大利亞監管部門針對外匯保證金交易牌照發放）等措施。

　　就我國來説：一是對境外機構在我國境內開展跨境金融服務的：合法合規的，要給予支持；違法違規的，要嚴厲打擊。二是對我國企業在境外開展跨境金融服務的：（1）要鼓勵我國領先的FinTech企業向當地輸出金融科技能力；（2）要強調我國企業在境外合規經營，當下需要提醒東南亞監管當局“現金貸”的風險隱患。

　　我國屬於世界公認的金融科技發展較快的國家，應站在維護全球金融秩序的高度，推進FinTech跨境金融服務的全球治理，樹立負責任大國的形象。（作者係國家外匯管理局總會計師 孫天琦）