吉林省深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革

　　原題：關於深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的實施意見

　　吉林日報9月20日訊：為貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中全會關於推動城鎮化發展和實施鄉村振興戰略的部署要求，根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關於深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見〉的通知》（廳字〔2016〕49號）精神，結合我省實際，現就深化經濟發達鎮行政管理體制改革工作提出如下實施意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想

　　全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照省第十一次黨代會的部署，緊緊抓住新一輪振興東北老工業基地歷史機遇，積極穩妥推進新型城鎮化和城鄉一體化，轉變政府職能，深化簡政放權，賦予經濟發達鎮政府更多自主權，進一步激發經濟發達鎮發展內生動力，提升經濟發達鎮的經濟發展、社會管理和公共服務能力，充分發揮其對周邊輻射帶動作用，構建簡約高效的基層管理體制，為推進基層治理體系和治理能力現代化，提高新型城鎮化品質水準和加快實現城鄉統籌發展提供體制機制保障。

　　（二）基本原則

　　1.堅持科學規劃、分類指導。根據經濟發達鎮的不同區域特點和經濟社會發展狀況，發揮地域優勢，明確功能定位，培育城鎮特色，建立各具特色的改革模式，找準工作的結合點和著力點，不搞“一刀切”。

　　2.堅持統籌兼顧、積極穩妥。統籌推進經濟發達鎮行政管理體制改革和新型城鎮化綜合改革，共享有關扶持政策，形成改革合力。正確處理好改革發展穩定的關係，充分考慮各方面的承受能力，注意化解矛盾，紮實有序地推進改革。

　　3.堅持簡政放權、創新體制。充分借鑒前期試點經驗，凡是能夠賦予經濟發達鎮的經濟社會管理權限，能放則放、依法下放，做到事權與財權相匹配。綜合設置行政管理機構和公共服務機構，建立規範有序、公開透明、便民高效的行政管理體制。

　　4.堅持以人為本、依法行政。從方便基層群眾出發，減少行政環節，簡化工作流程，提高行政效率。確保權責一致，依法公開權責目錄，加強監督問責，做到有權必有責，用權受監督，違法必追究。

　　（三）改革範圍

　　根據中央提出的“東北地區經濟發達鎮建成區常住人口一般在5萬人左右；常住人口城鎮化率、公共財政收入等指標連續2年位居本省所轄鄉鎮前10%以內”的認定標準，主要從我省重點城鎮擴權試點和省級特色示範城鎮中遴選，根據不同的産業特點，在全省首批確定農安縣合隆鎮、大安市安廣鎮、延吉市朝陽川鎮、梅河口市山城鎮、東遼縣遼河源鎮等5個經濟發達鎮列入改革範圍，逐步推進。

　　（四）主要目標

　　以加強基層政權建設、鞏固黨的執政基礎為核心，以擴大經濟社會管理權限、完善基層政府功能為重點，以探索建立簡約精幹的組織結構、務實高效的用編用人制度和適應經濟發達鎮實際的財政管理模式為保障，力爭用3年左右的時間，構建符合基層政權定位、適應城鎮化發展需求的新型行政管理體制，為全省鄉鎮、街道適應便民服務需要，構建簡約高效的基層管理體制提供有益的經驗。

　　二、改革任務

　　（一）擴大經濟社會管理權限。根據經濟發達鎮工作實際，重點強化發展産業經濟、提供公共服務、加強社會管理和城鎮規劃建設等職能，完善基層政府功能。經濟發達鎮所在縣（市、區）根據《省政府賦予經濟發達鎮部分縣級行政管理權限指導目錄》，結合經濟發達鎮的實際需求和承接能力，按照依法下放、能放則放、權責一致的原則，將一些縣級管理權限，包括行政審批、行政處罰及相關行政強制和監督檢查權等賦予經濟發達鎮，明確鎮政府為權力實施主體。建立健全鎮政府與縣（市、區）直部門行政執法協調配合機制，加強上級職能部門的業務監督，發揮縣（市、區）行政復議機關層級監督功能，強化監督問責。根據基層實際運行情況，已賦予的權限可按規定程式進行動態調整。法律法規規定須由縣級以上行政機關行使的權限，採取流程再造、限時辦結等方式，為經濟發達鎮發展提供便利。加強相關地方立法，為經濟發達鎮擴大經濟社會管理權限提供法律依據。結合“放管服”改革，建立並公開經濟發達鎮行政權力清單和行政權力事項責任清單，明確權力下放後的運行程式、規則和權責關係，健全權力監督機制，嚴格限制自由裁量權。強化放權保障工作，對下放經濟發達鎮操作複雜、專業性較強的權限，上級相關部門要在人才、技術、網絡端口等方面給予支持和保障，加強培訓、指導和業務對接，梳理明確工作流程和辦事指南，完善權力運行機制，確保下放權力落實到位，接得住、用得好，依法依規運行。

　　（二）構建簡約精幹的組織架構。遵循精簡、統一、效能原則，統籌鎮黨委和政府機構設置，建立健全工作機制，強化鎮黨委領導核心作用。加強行政執法和綜合服務等前臺機構建設，統一履行直接面對公民、法人的行政審批、公共服務和行政執法職責，提高服務管理效能。整合內部決策、管理、監督、服務職責和工作力量，為前臺工作提供支撐和服務。整合重組黨政機構和事業單位，統籌設置10個以內職能機構，形成資源優化配置、管理扁平高效、人員編制精幹的基層黨政組織架構。設有開發區的經濟發達鎮要實行鎮區合一管理體制，一套班子、兩塊牌子，鎮區幹部實行交叉任職，社會管理和公共服務職能以鎮為主，經濟發展職能以開發區為主，促進開發區與經濟發達鎮融合發展，實現"1+1>2"的效果。縣（市、區）政府工作部門派駐在經濟發達鎮的機構原則上都要下放，實行屬地管理，並與鎮本級有關機構進行資源整合。如必須繼續實行派駐體制的，工作考核要以經濟發達鎮為主，幹部任免應當事前聽取所在鎮黨委和政府意見。

　　（三）實行集中審批服務和綜合行政執法。經濟發達鎮要整合基層公共服務和行政審批職責，實施審批服務便民化改革，打造綜合、便民、高效的政務服務平臺，設立便民服務機構，優化服務方式，實行“一門式辦理”“一站式服務”。駐鎮部門行政許可事項原則上都要進駐便民服務機構集中辦理，公開辦事依據和標準，再造業務流程，精簡辦事環節，規範自由裁量權，加強對行政審批全過程的監督。嚴格落實“只跑一次”的要求，實行首問負責、辦事代理、限時辦結、服務承諾，依託“互聯網+”資源，積極推行行政審批和公共服務網上辦理，構建行政審批服務快速通道，真正打通“最後一公里”。按照依法行政和重心下移的要求，整合現有的站、所（分局）力量和資源，組建經濟發達鎮綜合行政執法機構，實現一支隊伍管執法。執法單位可以鎮政府名義具體實施賦予的行政處罰權以及與行政處罰權相關的行政強制措施權和監督檢查權，做到執法有據，努力實現只要“看得見”，就能“管得著”。加強鎮綜合行政執法機構能力建設，確保配備一定數量、具有行政執法資格的人員和相應的執法設備。全面落實行政執法責任制，嚴格執行行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線制度，規範執法程式和行為。

　　（四）建立務實高效的用編用人制度。在機構編制限額內統籌使用編制資源，賦予經濟發達鎮靈活用人自主權，科學合理調配人員力量，改變“有人忙、有人閒，苦樂不均”的現狀。大力推行政府購買服務，凡是適宜通過政府購買服務提供的公共服務和事務性、輔助性工作等，都要引入競爭機制，通過合同、委託等方式實行購買，由花錢養人向花錢辦事轉變。加強經濟發達鎮領導班子建設，要選配素質好、能力強的幹部到經濟發達鎮黨政領導崗位。對工作業績突出、表現優秀的黨政正職，可在職數規定範圍內提拔為上一級領導班子成員並繼續兼任現有職務。推進機關公務員職務與職級並行制度，拓寬選拔任用渠道，完善幹部人才交流與引進機制，落實基層幹部待遇政策，建立和完善績效管理考核指標體系和辦法，確保基層需要的人才進得來、留得住、幹得好。

　　（五）探索適應經濟發達鎮實際的財政管理模式。按照財政事權和支出責任相適應的原則，縣（市）要合理劃分縣級和經濟發達鎮財政事權和支出責任。縣級政府對下放給經濟發達鎮的財政事權，要給予相應財力支持。應由上級政府承擔的支出責任，不得轉移給經濟發達鎮政府承擔。完善經濟發達鎮財政職能，設立一級國庫，進一步強化經濟發達鎮年度財政收支預算和決算編制、辦理財政資金收付、財政資金和國有資産監管等職能。結合財稅體制改革，完善與經濟發達鎮相關的財政體制或財政分成辦法。建立財政激勵機制，各地可明確一定時期在基建投資以及新增財政收入返還、土地出讓金等方面對經濟發達鎮給予支持，統籌地方政府債券資金用於經濟發達鎮公益項目。省、市、縣相關專項資金對經濟發達鎮給予支持，實現外部“注血”與內部“造血”有機結合，不斷提升經濟發達鎮跨越式發展的動力。鼓勵商業銀行、保險公司等金融服務機構和各類社會資本為經濟發達鎮城鎮建設發展提供金融服務。

　　（六）創新基層服務管理方式。落實基層黨建工作責任制，強化城鄉、社區黨組織建設，加大鎮非公有制經濟組織、社會組織及經營網點、工程項目、服務窗口等黨建工作力度，加強和改進黨員隊伍教育管理，健全黨員立足崗位創先爭優長效機制，充分發揮基層黨組織的戰鬥堡壘作用。結合深化“平安吉林”建設，創新社會治理體制，構建鎮域內統一規範的網格化管理體系，全面梳理現有縣（市、區）直各部門建立的各類網格管理資源，將網格化的治理理念和網絡化的信息手段深度融合，全面推行鎮村一張網，創設“網格+網絡”治理新方式，把專項治理與系統治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結合起來，涵蓋綜治、執法、服務等主要類別，逐步形成“上面千條線，下面一張網”的服務管理格局。完善城鄉社區治理體制，依法厘清基層政府和基層群眾性自治組織權責邊界，建立社區、社會組織、社會工作聯動機制，促進公共服務、便民利民服務、志願服務有機銜接。推行政府購買服務制度，建立購買服務目錄，通過鼓勵社會資本參與城鎮公用設施投資和運營，加大對基礎設施建設和教育、衛生、文化等社會事業投入。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，解決社會問題。

　　（七）加大配套改革力度。統籌推進經濟發達鎮行政管理體制改革和重點城鎮擴權、示範城鎮、特色産業小（城）鎮等新型城鎮化綜合改革試點示範，按照有關規定賦予相應的土地、建設、金融扶持政策，形成改革合力。對各類政府投資性産業、社會事業和基礎設施項目，凡經濟發達鎮提出申請並符合條件的，相關部門優先將其列入項目實施範圍。規範開展城鄉建設用地增減掛鉤，經濟發達鎮通過土地復墾形成的增減掛鉤用地指標優先保障經濟發達鎮使用。加強城鎮化宏觀管理，在符合土地利用總體規劃的前提下，完善城鎮總體規劃、控制性詳細規劃、發展規劃和各類專項規劃，提升城鎮規劃標準，探索“多規合一”，優化城鎮化佈局和形態，推動經濟發達鎮與周邊城鎮、鄉村協同發展。以開展新型城鎮化綜合試點為契機，符合法定標準、具備行政區劃調整條件，且行政管理體制改革成果顯著的經濟發達鎮可穩妥有序推進設立市轄區或縣級市工作。深化戶籍制度改革，根據省政府戶籍制度改革意見，全面放開經濟發達鎮落戶限制。各縣（市）要充分考慮經濟發達鎮農業轉移人口因素，落實好省支持農業轉移人口市民化的財政政策，加大轉移支付力度，提高其保障能力，促進農業轉移人口享受同等的基本公共服務。保障農業轉移人口、其他常住人口及其隨遷子女平等享有就業、醫療、受教育等權利。

　　三、組織實施

　　（一）加強組織領導。經濟發達鎮行政管理體制改革工作具體由省編辦牽頭負責，省委農辦、省發改委、省民政廳、省公安廳、省財政廳、省人社廳、省國土廳、省住建廳、省農委、省政府法制辦、省統計局等省直各有關部門和吉林省稅務局、吉林銀監局要積極協調配合，加強督促檢查和工作指導，及時研究解決改革中面臨的問題，重要事項及時報告。市（州）政府對改革總體負責，縣（市、區）政府是推進改革的責任主體，鎮政府是實施主體。重大問題要及時向同級黨委報告，上級政府要切實加強對下級政府的指導和督查。縣（市、區）直各部門要充分發揮職能作用，制定配套制度，深入推進改革。經濟發達鎮所在縣（市、區）負責制定改革具體方案，由所在市（州）政府申報，省編辦會同相關部門審核後，報省政府批准實施。

　　（二）堅持因地制宜。經濟發達鎮要根據不同地域特徵和産業特點，積極探索不同類型的經濟發達鎮行政管理體制改革具體方式。省級重點中心鎮要著重提高城鎮化發展品質，充分發揮人口和産業集聚效應，增強輻射帶動作用；鎮區合一設置的經濟發達鎮要整合資源，合理劃分功能區，實現優勢互補；特色小城鎮要積極引入社會力量經營發展，政府職能逐步由建設、招商、管理向監管和服務轉變；現代農業中心鎮要著力提升農業産業開發和技術服務能力，加快農業經濟發展。

　　（三）確保積極穩妥。經濟發達鎮行政管理體制改革是我省全面深化改革的重要組成部分，必須積極穩妥、紮實有序推進。要加大宣傳力度，加強輿論引導，防止急於求成、政府包辦等傾向，擴大社會參與，營造良好改革氛圍。要加強年度考核評估，建立經濟發達鎮動態評估和調整機制，採取經濟發達鎮所在市（州）自評，省裏復評、定期考評和隨機抽查等方式，做好考核評估工作，推動經濟發達鎮所在縣（市、區）嚴格落實改革各項要求，促進經濟發達鎮持續健康發展。