【領航新征程】江蘇武進“三塊地”改革取得突破 形成豐富經驗

　　【編者按】

　　目前， “三塊地”上的制度性障礙，既阻礙了新型城鎮化建設，又不利於鄉村振興戰略的實施。“三塊地”制度改革，必須儘快取得實質性突破。

　　“三塊地”制度改革，是指農村土地徵收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革。

　　江蘇省常州市武進區大膽探索，先行先試，在“三塊地”制度改革上取得了突破，邁出了大步，並形成了豐富的經驗。

【破冰】

農村集體經營性建設用地入市 助推企業上市

　　一

　　10月9日，記者站在江蘇雷利電機股份有限公司辦公樓二樓看到，該公司老廠區圍墻外的新項目——家電智慧化組件車間土建工程已完成。公司負責人表示，該車間將在2018年1月進行驗收。

　　今年6月2日，雷利公司在深交所上市，成為全國首家在農村集體經營性建設用地上發展募投項目的上市企業。此前1個多月，該公司通過出讓方式，競得這一宗集體經營性建設用地使用權，取得了不動産權證。

雷利公司在深交所上市

　　“如果沒有拿到這個不動産權證，公司就不得上市，總投資3.8億元的組件項目也將流産。”雷利公司證券部經理蔣國彪説，“根據有關規定，公司要上市，必須在初審會前就明確募投項目，並且取得該項目的國有土地不動産權證，或者簽訂國有土地出讓協議。”

　　位於常州市武進區遙觀鎮的雷利公司，創辦24年來穩步發展，去年産值已超過16億元，利稅達到3億元。該公司為當地提供了4000個就業崗位，直接帶動了富民增收。7年前，該公司就醞釀上市，並希望通過募投項目實現轉型升級。但是，由於項目用地屬於集體經營性建設用地，該公司無法通過出讓方式獲得土地使用權。上市的夢想，也就一直無法實現。

　　今年4月，轉機出現了。

　　在江蘇省常州市武進區“三塊地”制度改革中，這一宗地塊終於能被掛牌出讓。由此，這宗集體經營性建設用地，有了與國有建設用地相同的權能。競得者同樣擁有50年的使用權，在使用期限內還可以將它轉讓、出租或用作抵押。

　　這一宗地塊面積為13393.5平方米。最終，雷利公司以1005.52萬元競得。

　　6月2日，記者在該公司上市儀式現場採訪時，深交所有關負責人表示，雷利公司的上市，開啟了全國通過集體經營性建設用地制度改革而實現企業上市的破冰之旅，意義非同尋常。

　　二

　　常州市副市長、武進區委書記史志軍説：“不僅是武進區，全國各地都遇到了‘三塊地’問題。‘三塊地’上的制度性障礙，既阻礙了新型城鎮化建設，又不利於鄉村振興戰略的實施。”

　　他同時表示，從目前來看，“三塊地”制度改革，正在成為全區經濟社會發展的最大利好。

　　“三塊地”制度改革，是指農村土地徵收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革。其中，集體經營性建設用地，是指具有生産經營性質的農村建設用地，主要包括原來的鄉鎮企業用地等。集體經營性建設用地所有權屬於集體，一直不得入市交易。

　　武進區是全國“三塊地”制度改革試點地區之一。該區按照中央有關精神，仔細研究法律法規，經過反復調研和全面論證，在集體經營性建設用地入市方面一舉出臺了9項改革政策。這些政策，不但明確規定了集體經營性建設用地入市主體、入市範圍和入市途徑，而且對入市土地收益調節金徵收和使用、入市增值收益分配和管理等作出了具體規定。

　　同時，該區按照宏觀規劃，做好頂層設計，實現了村級規劃編制、管控和實施“一張圖”運行。各片區集體經營性建設用地的基準價，全都標注在“一張圖”上。這為價格評估、入市交易和抵押，奠定了堅實基礎。

集體建設用地網上交易系統開通

　　今年2月底，該區還建立了集體經營性建設用地網上交易平臺，實現了與江蘇省國有建設用地網上交易系統同網運行、同網競價、同網交易。

　　第一個上網掛牌的，是禮嘉鎮一宗面積為7200.3平方米的集體經營性建設用地。這宗地位於該鎮蒲岸村。掛牌後，它被常州雙盛精密鍛造有限公司競得。

　　雙盛公司法人代表何銀慶把這宗地的不動産權證，連同他家的另外兩本證——土地承包經營權證和住房不動産權證，一起押給銀行，獲得了新建項目急需的貸款。中國人民銀行常州市中心支行行長許永偉告訴記者，一舉押出這樣的三本證而獲得抵押貸款，何銀慶是全國農村第一人。他説，人民銀行負責“三塊地”制度改革中的金融管理工作，必須掌握相關宏觀情況。

　　至今，雙盛公司已為新項目投入近4000萬元。何銀慶説，新項目明年投産後，公司年産值將新增1億多元，就業崗位將新增80多個。

　　改革，還在深化。9月22日，巴西WEG公司旗下的常州新亞電機有限公司，競得洛陽鎮一宗44023平方米的集體經營性建設用地。該地塊將用於高效變頻電機生産線建設。江蘇省國土資源廳廳長李侃楨説，新亞公司成為全國第一家競得集體經營性建設用地的外資企業。

　　自去年10月推出這項改革以來，武進區已完成86宗集體經營性建設用地入市交易。這些地共92.47萬平方米，成交額累計達到4.28億元。

　　三

　　今年6月，中央派出農村土地制度改革試點工作督察組赴常州市武進區，對“三塊地”制度改革進行實地調研。督察組在調研後表示，武進區集體經營性建設用地入市，在建立城鄉統一的建設用地市場上邁出了實質性步伐，同時以制度形式保障了農民的權益。

　　記者從武進區委農工辦了解到，多年來，以轉讓、出租、抵押等方式，自發流轉集體經營性建設用地使用權的行為在各地不斷出現。各鎮、村流轉方式不一，收費缺乏規範。這種流轉，帶來了用地權屬不清、金融風險難以防範等一系列問題。

　　改革後，集體經營性建設用地都被納入交易平臺。此舉不但解決了這一系列問題，而且使這些土地成為新型城鎮化建設中工業和服務業用地的主要來源。

　　走好一步棋，帶活一盤棋。據記者了解，到今年9月底，該區至少已有36宗集體經營性建設用地的競得者，把各自取得的不動産權證押給銀行，辦理抵押貸款，共獲得貸款4049萬元。

　　這項改革，給廣大農民也帶來了驚喜。

　　出讓前，這86宗集體經營性建設用地，有的出租，有的閒置，總體收益不高。出讓後，這些地塊的出讓金，與50年的預期租金相比，至少高出2.6億元。86宗地塊的成功出讓，共惠及農民42.5萬人。

　　蒲岸村黨總支書記殷德強説：“我們村出讓給雙盛公司的那一宗地的單價，與鎮工業園區國有土地的單價差不多。”他説，掛牌之前，村委召開了村民代表會議，在區相關部門協助下，確定了底價。他還告訴記者，按照有關規定，出讓金在按比例向政府上繳收益調節金後，劃出一部分給鎮裏，用於全鎮統籌，其餘的都留在村裏。村裏計劃拿出一部分來建造標準廠房。以後，村裏通過廠房出租增加集體收入，每年給村民分紅。

　　農民的另一份驚喜，是享受到了公平公正。

　　遙觀鎮副鎮長諸立群説：“按照市場經濟規律辦事，就會帶來公平公正。雷利公司競得的那一宗地，出讓金比50年的預期租賃收益至少高出1倍。”

　　殷德強告訴記者：“除了建造標準廠房，村裏還將用出讓金啟動美麗鄉村建設和農田水利建設。這些事，都能造福全體村民。”

　　記者了解到，江蘇省常州市武進區集體經營性建設用地入市改革嚴守四條底線。這四條底線是確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生産能力不減弱、農民利益不受損。

　　史志軍説，全國農村集體經營性建設用地存量很大，僅武進區就有7300多萬平方米。這項制度改革，必將激發出巨大的能量。

【創新】

宅基地制度改革 盤活資産 “兩權”可抵可轉

　　一

　　隨著新型城鎮化建設步伐的加快，鄉下的“空心村”越來越多，有些住房已無人居住。這些住房，連同它們身下的宅基地一起閒置，造成了極大的浪費。

　　宅基地制度改革，必然涉及對宅基地上住房的處理。讓它們能夠有償退出並且派上新用場，成為江蘇省常州市武進區農村宅基地制度改革的關鍵一招。

　　苗木經紀人李臘明是首批“吃螃蟹”者之一。

　　記者曾多次採訪過他。10月10日，記者再次赴嘉澤鎮西城村採訪時看到，他家的兩層半樓房已被拆除。李臘明説，被拆除的兩層半樓房是1986年建造的，建築面積270平方米，佔地面積120平方米，外帶一個農家小院。幾年前，他家在鎮上買了商品房。兒子到常州城裏工作後，也在城裏買了房。

嘉澤鎮總體規劃

　　李臘明説，對照武進區《農村宅基地自願有償退出指導意見（試行）》，一家人反復商量後，決定自願有償退出宅基地和住房。

　　他告訴記者，按照嘉澤鎮確定的基準價，他家退出宅基地和住房後，一共拿到77.6萬元。其中，住房拆遷補償款34.6萬元，貨幣化安置費43萬元。

　　像李臘明家這樣選擇有償退出的，在西城村還有3戶。

　　李臘明説：“退出的，都是全家進城或者全家搬到鎮上定居的。以後，這樣的情況會越來越多。”

　　因為農民當初獲准使用宅基地是無償的，所以，武進區在這項改革中，把補償項目確定在住房拆遷和安置上。安置，統一採取貨幣化方式進行。連日來，記者在6個鄉鎮和街道採訪了20多位基層幹部和村民。他們都説，這種做法合情合理，有關標準也比較合理。

　　武進區採取一系列措施，處理農民退出的宅基地和住房，盤活並利用好這些閒置的資源。

　　這些措施主要包括：權屬轉讓——農民可用出售住房等方式，將住房連同宅基地轉讓給本集體經濟組織其他成員使用，或者用租賃方式流轉給他人使用；權益轉化——集體經濟組織收購農民退出的住房；土地整治——集體經濟組織通過土地綜合整治、增減掛鉤等方式，對農民退出的宅基地進行復墾開發；轉換入市——集體經濟組織將這些宅基地轉換為集體經營性建設用地，公開入市。

　　全區各地都有農民自願有償退出宅基地和住房。目前，已有327戶辦完手續。

　　二

　　在一些農民全家遷居城鎮的同時，美麗鄉村建設的推進也讓不少富裕起來的農民不願離開家鄉。其中，有的還想抓住鄉村振興戰略實施中的新機遇，再大幹一番。

　　同樣在嘉澤鎮，記者見到了另一位靠種植和銷售苗木掙錢的農民。

　　他叫呂偉斌，家住滿墩村。記者見到他時，他剛從江南農村商業銀行辦完貸款手續回來。這是他第二次辦理“兩權”抵押貸款。

　　農民有宅基地使用權和住房所有權。讓農民能用這“兩權”抵押貸款發展生産經營，是武進區的一大創新。2015年12月28日，呂偉斌第一次用這種方式貸款50萬元。後來，他如期還清貸款。這次，他還是貸50萬元。

2015年12月30日，全國首宗農房抵押貸款發放不動産權證

　　“今年苗木行情看好。我家田裏，新品種月季有8000株，總價超過60萬元。”呂偉斌説。

　　呂偉斌告訴記者，“兩權”抵押貸款的利率不超過5%。與其他方式的貸款相比，這種貸款，他貸50萬元，1年利息起碼要少2.5萬元。他説，種植新品種月季，賺錢多，但投入也大。他購買小苗的投入和後期的人工成本，靠的就是“兩權”抵押貸款。

　　呂偉斌還透露，他的堂兄呂亞軍去年12月也用這種方式，貸了30萬元，用於建造智慧化大棚，發展現代農業。

　　江蘇省國土資源廳廳長李侃楨説，武進區的這項改革舉措開全國先河，呂偉斌是全國農村辦理“兩權”抵押貸款第一人。

　　為了規範這項改革，武進區制定了《農民住房財産權抵押貸款試點暫行辦法》《農民住房財産權抵押貸款風險共擔機制試行辦法》等一系列政策文件。

　　記者了解到，該區在這項改革中抓住了兩個關鍵環節——

　　第一是區政府投入1000萬元，設立“兩權”抵押風險補償基金。在還貸出險時，該基金承擔出險金額的70%。這70%先由區政府動用基金向銀行進行代償，再由銀行向貸款人進行追償。最終，被用作代償的基金將得以返還。

　　第二是銀行積極參與。目前，江南農村商業銀行、中國農業銀行武進支行、交通銀行武進支行等8家銀行，都大力發展這一業務。其中，江南農村商業銀行還大膽創新，推出了專屬貸款産品。

　　到今年9月底，這些銀行發放此類貸款累計已達到3706萬元。農民們用這些貸款，發展種植業、養殖業和農産品加工業。自這項改革推出以來，所有到期貸款都按期歸還。

　　常州市金融辦副主任喻良騮説，此舉讓農村宅基地和農民住房這塊“死資産”變成“活資本”，在一定程度上化解了“三農”融資難題。

　　三

　　由於種種原因，一些農戶超標準佔用了宅基地。對這些“超面積”者，怎麼辦呢？這是農村宅基地制度改革中必須解決的另一個大問題。

　　老農民華國龍家有4個人，包括他們夫妻倆和兩個女兒。4個人，是同一個集體經濟組織的成員。華國龍家原來位於花海大道附近，2009年因該大道拓寬需要而被徵地拆遷。當時，村裏考慮他的小女婿將要入贅，便在安置小區花都馨苑給他家安排了一套大戶，宅基地面積為137.7平方米。

　　“至今，華國龍的小女婿還未入贅。按照區裏現行的農村宅基地制度改革政策，4個人的家庭最多只能享受100平方米宅基地。”村委工作人員張國慶告訴記者。

　　張國慶還透露，花都馨苑一共有160多戶，像華國龍家這樣“超面積”的有幾十戶。他説，主要原因是人均宅基地面積標準改變了，“現在比以前緊了”。

　　對“超面積”者，武進區農村宅基地制度改革政策規定，由村集體經濟組織收取“超面積” 部分宅基地有償使用費。政策規定，對“超面積”部分，每平方米每年最低收取5元，最高收取20元。具體執行標準，由村民代表會議決定。按30年計算，“超面積”者一次性繳清費用。

　　對照政策，華國龍家所在的躍進村召開村民代表會議決定，對“超面積”部分按照每平方米每年5元收取有償使用費。華國龍家一次性繳清了5655元。

　　目前，該區已有121戶農民辦理了“超面積” 部分宅基地有償使用手續，村集體經濟組織收取有償使用費51.5萬元。這項工作，全區還在大力推進。

　　武進區規定，這筆錢用於村集體公共支出。

　　躍進村黨總支書記張建榮告訴記者，對新建住房者，全區現在都按照武進區《農村宅基地審批管理辦法（試行）》執行，在審批時嚴格控制宅基地面積。

【認可】

農村土地徵收制度改革 多元保障 農民成股東

　　一

　　土地，是農民的命根子。農村土地徵收以及房屋拆遷，比城市國有土地上房屋徵收遇到的問題更多，也更複雜。

　　然而，今年1月，武進區在湟裏鎮7個行政村進行的土地徵收以及房屋拆遷工作卻很順利。

　　新孟河延伸拓浚工程，是國家重大水利工程。該工程在湟裏鎮的土地徵收以及房屋拆遷，涉及7個行政村的300戶農民。300戶農民在全面了解有關保障機制後，3天內全部簽約。

湟裏鎮桃苑新都農民集中居住公寓房

　　近幾年，武進區農村徵地拆遷面積超過1000萬平方米。連日來，記者赴6個鄉鎮和街道採訪，發現農民們對武進區在農村土地徵收制度改革中建立的多元保障機制普遍認可。

　　首先是住房安置保障。

　　“以前安置拆遷戶，都是由政府先集中建房，再統一安置。現在，先由農民‘點菜’，再由政府‘下廚’。”武進區徵收辦主任姚銘澤説。

　　姚銘澤進一步作了解釋。農民“點菜”，是指農民可在政府提供的三種安置方式中自主選擇一種。三種安置方式分別是：貨幣安置，轉為城鎮居民；實物安置，住進農民公寓；留在當地，批給新的宅基地，建造新居。

　　其次是社保，包括養老和醫療保障。

　　按照年齡，武進區將27.37萬名被徵地拆遷農民劃分成四類，分類實施保障措施——

　　未滿16周歲人員，享受一次性補貼，等到就業時被納入城鎮社會保障體系；女性16周歲以上至45周歲、男性16周歲以上至50周歲人員，享受15年社保繳費待遇和2年生活補貼，達到“保養”年齡時按月領取養老金；女性45周歲以上至55周歲、男性50周歲以上至60周歲人員，享受15年社保繳費待遇，同時享受生活補貼，達到“保養”年齡時按月領取養老金；女性55周歲以上、男性60周歲以上人員，按月領取“保養金”。

　　“保養”，是一種創新做法，是對被徵地拆遷農民的保障。武進區規定，男性和女性的“保養”年齡，分別與城鎮職工男性和女性的退休年齡相同。

　　為此，武進區籌資總額達到94.36億元。

　　同時，該區將所有被徵地拆遷農民納入城鄉統一的居民醫保體系。

　　還有就業保障。

　　常州市級財政每年安排4000多萬元，專門用於對失地農民進行就業技能培訓。武進區全面組織被徵地拆遷農民參加培訓，並且與各産業園區、規模企業對接，為經過培訓的被徵地拆遷農民再就業牽線搭橋。該區還在城市管理、社區建設等多個領域，全面梳理用工崗位，優先錄用被徵地拆遷農民。目前，全區被徵地拆遷農民中的勞動年齡段人員已有96%實現了再就業。

　　記者了解到，該區已為被徵地拆遷農民構建了“六位一體”的多元保障機制。這“六位”， 除了上述幾項，還包括基礎設施和公共服務的配套。

失地農民領取生活保障證

　　二

　　被徵地拆遷農民不但在多方面得到保障，而且有不少人“以房權換股權”，成了股東。

　　64歲的張永偉是西湖街道的農民。因西太湖科技産業園建設需要，他家被徵地拆遷。

　　張永偉家原來住在夏蕭村，全年來自地裏的收入不足7000元。現在，他家住進了聚新家園小區。他和妻子每人每月能領取1000多元的被徵地拆遷農民生活補助金，每年還能從聚新合作社拿到1000元左右的紅利。

　　張永偉告訴記者，他家還有一項金額更大的收入。

　　他説：“我家原來的住房面積比較大，拆遷時拿到兩套房子，一套是現房，另一套是期房。當時，社區主任告訴我，可以用閒置的住房入股。我家決定拿出那套期房入股。”他説，入股的那套期房是120平方米，去年分紅拿到15700元。

　　西湖街道城建管理科科長董晨波告訴記者：“被徵地拆遷農民，如果能有兩套安置房，選房時就可以選一套期房。然後，把期房交給富民合作社，享受分紅。”他説，這就叫做“以房權換股權”。

　　在西湖街道，被徵地拆遷農民目前共有587套期房入股。

　　記者了解到，這樣做，一舉兩得。一方面，政府減輕了資金壓力，在滿足安置需要的同時，儘量少佔地、少建房；另一方面，被徵地拆遷農民多了一條投資渠道，並且穩定享受分紅。合作社考慮到有些家庭以後會有子女結婚、人口增加等情況，入股協議3年一簽。到期後，是要房子還是繼續入股，農民可以自主選擇。這一改革之舉，求得了節約用地、政府減壓和農民增收的“最大公約數”。

　　記者10月9日從武進區委農工辦了解到，全區被徵地拆遷農民中，“以房權換股權”者已超過1300戶。除了西湖街道，嘉澤鎮、湟裏鎮、橫林鎮等多個鄉鎮也都有被徵地拆遷農民成為這樣的股東。

　　三

　　土地，是全社會的寶貴資源。武進區農村土地徵收制度改革，不僅有利於做好徵收工作，而且有利於縮小土地徵收範圍。

　　今年2月，《常州市武進區土地徵收範圍（試行）》文件出臺。該文件以“正面清單”方式，明確規定只有6大類21個具體類別的項目建設才可以徵收土地。

　　這6大類項目建設，主要包括國防和外交方面的工程建設、由政府組織實施的基礎設施建設、各類公共事業項目建設、保障性安居工程建設、為實施城市規劃而進行的成片開發建設、綜合保稅區建設等。

　　對6大類21個具體類別以外的項目建設，武進區原則上不再批准土地徵收，而是引導項目實施主體通過出讓方式取得集體經營性建設用地使用權，解決用地問題。

　　10月12日，常州市國土資源局武進分局負責人告訴記者：“上月，湖塘鎮一家汽車零部件製造廠，申請徵收40000多平方米土地。這個項目不屬於6大類中的任何一類，被我們‘一票否決’了。”

　　這位負責人説，去年全區辦理7宗土地徵收，總面積11.11萬平方米。今年元旦到現在，只辦理了2宗，總面積只有3.85萬平方米。集體經營性建設用地入市，滿足了企業的用地需求。

　　武進區農村土地徵收制度改革，在縮小土地徵收範圍的同時，倒逼各有關方面高效集約利用土地，最大程度實現“精明增長”。

　　記者從武進區發改局投資科了解到，今年1-9月全區固定資産投資已達828.8億元，比去年同期增長8.1%。其中，工業類項目的投資強度大多數已超過每平方米6000元。

　　該局投資科工作人員説，現在，能建多層車間的，都建多層車間了。

　　記者在遙觀鎮的雷利公司、西湖街道的碳元公司看到，新建的車間都很高，有的是四層樓，有的是五層樓。

　　武進區是一個規模較大的區，區域面積有1066平方公里，轄11個鄉鎮和5個街道，常住人口超過140萬。該區在“三塊地”制度改革中，既抓重點突破，又抓統籌推進，使農村土地徵收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革都邁出了大步。目前，全區在“三塊地”制度改革方面已出臺政策文件21個，以及配套文件30多個，形成了較為完整的制度體系。

　　今年6月，中央派出的農村土地制度改革試點工作督察組，在對武進區“三塊地”制度改革進行全面調研後表示，江蘇省常州市武進區的“三塊地”制度改革，“取得了豐富的經驗，形成了可推廣的成果”。督察組同時表示，這些成果為修改和完善相關法律法規提供了支撐。

　　常州日報社全媒體記者李昕 姜小莉 馬浩劍