為伊朗“雪中送炭” 歐盟“特殊目的機構”難擔重任

　　今年9月，歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋裏尼宣佈歐洲將建立“特殊目的機構”以提振歐盟與伊朗貿易，幫助伊朗應對由於美國重新對伊朗實施制裁而面對的巨大困難。自那以後，歐盟“特殊目的機構”的進展一直是國際觀察者關注的焦點。然而，“特殊目的機構”的建立並沒有預想順利，機構建成時間一再推遲，美國對建立這一機構的反應耐人尋味，而歐盟在機構選址問題上也面對諸多困難，近期伊朗也對進展緩慢表達不滿，稱伊朗“不會永遠等下去”。這一系列消息凸顯歐盟維護“伊核協議”面對的困境。

　　2015年7月，伊朗與伊核問題六國及歐盟在維也納簽訂了名為《聯合全面行動計劃》國際協議，該協議于2016年1月執行。協議的目標是通過取消聯合國層面和國家層面針對伊朗核項目的制裁，確保伊朗核項目的和平用途。多國為達成這一協議均做出巨大貢獻，其中歐盟及英法德扮演了極為關鍵的作用。歐盟對此引以為傲，將伊核協議達成視為多邊外交的最重要成果。2018年5月特朗普總統宣佈美國退出“伊核協議”後，在歐洲引起了強烈反應。

　　歐盟出於實際利益需要維護“伊核協議”。伊朗位於歐洲大周邊地區，伊朗的核項目直接關乎中東地區的安全形勢。在難民危機政治余波遠未消除的今天，歐洲無法再承受一個動蕩的中東。在這一大目標下，保存“伊核協議”完整性，説服伊朗繼續留在“伊核協議”是歐洲的政策目標。

　　在當前形勢下維護“伊核協議”，歐洲需極力安撫伊朗，又不能開罪美國。首先，歐洲的麻煩因美國退出而起。在2018年5月美國正式退出“伊核協議”前，歐洲一直寄希望於美國“回心轉意”。2018年4月馬克龍和默克爾先後訪問美國，提出修改條約，擴大對伊朗彈道導彈和地區行動的限制，解決美國關切，挽留美國。但美國執意退出，並對與伊朗有商業往來的企業啟動次級制裁，引發跨大西洋關係強烈震動。歐洲在情緒平復後，一方面穩定歐美關係，另一方面著手應對美國退出的後續影響，加強與俄羅斯、中國的協調，並醞釀具體政策工具。

　　對於伊朗，歐洲心情複雜，在伊朗發展彈道導彈和地區政策上歐洲與美國有相同的憂慮和不滿，但不認為美國“極限施壓”手段能使伊朗“改弦易轍”，損毀“伊核協議”將打擊伊朗國內溫和派，有悖于歐盟對伊朗政策目標。歐洲明白對“伊核協議”的口頭表態遠遠不夠，經濟利益是伊朗留在“伊核協議”的主要動力，歐洲必須要對伊朗提供看得見的實際支持。在這一背景下，歐盟出臺了《阻斷法案》並醞釀“特殊目的機構”。

　　然而，無論是已經出臺的《阻斷法案》還是籌劃中的 “特殊目的機構”，歐盟能為伊朗“雪中送炭”的程度都非常有限。《阻斷法案》雖為歐盟抵禦美國“長臂管轄”提供法律依據，但從實際效果看，空客、西門子、道達爾、馬士基等歐洲企業已紛紛撤離伊朗。無論考慮到市場大小還是信貸風險，大公司在美國和伊朗之間必然選擇前者。

　　而“特殊目的機構”能做的也非常有限。目前這一機制的內涵尚不清楚，大致模型應是一個繞開貨幣和銀行、以 “以物易物”為基礎的結算機制，例如伊朗出口商出口貨物給歐洲公司，形成“信用額度”，再用 “信用額度”從其他歐洲公司購買産品，進口到伊朗。

　　然而，“特殊目的機構”的預期不斷被下調。此前歐盟方面雖未明説，但有意用此機制幫助伊朗石油出口。但是幾週前歐盟已經放出風聲，這一機制完全服務“人道主義目的”、不涉及伊朗的石油出口。歐盟立場的轉變來自於一系列現實的考慮，因為只有一個目標有限的“特殊目的機構”才有可能得到特朗普政府的默許。

　　而這與伊朗的實際需求有很大差距。環球銀行間金融通訊協會已經切斷伊朗金融體系的介入，伊朗期待歐洲建立有效的支付體系，彌補伊朗銀行無法使用SWIFT系統帶來的損失。而歐盟已經實施的《阻斷法案》和籌建中的“特殊目的機構”都是形式大於實質，政治信號大於實際支持。為伊朗“雪中送炭”，歐盟“特殊目的機構”恐難擔重任。

　　（張蓓 中國國際問題研究院歐洲所助理研究員）