健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制（深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神）

　　黨的十九屆四中全會把“健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制”作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容作出了部署。這是習近平新時代中國特色社會主義思想治國理政論述的重要體現，是完善國家行政體制、提升政府治理效能的重要舉措，有利於充分發揮中國特色社會主義制度的優越性，必將為實現“兩個一百年”奮鬥目標、實現中華民族偉大復興的中國夢注入強勁動力。我們一定要深刻領會，認真貫徹落實。

　　發揮中央和地方兩個積極性，是我們黨推進社會主義現代化建設的基本方針

　　新中國成立後，黨中央就對發揮中央和地方兩個積極性高度重視。毛澤東同志1956年發表《論十大關係》的著名講話，指出“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣複雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”“應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情”。毛澤東同志首次提出“中央和地方兩個積極性”並進行系統闡述，集中體現了辯證唯物主義的科學認識論方法論，為正確把握中央和地方關係奠定了重要理論基礎。

　　改革開放進程中，鄧小平同志強調，“過去講發揮兩個積極性，無非是中央和省市，現在不夠了，現在要擴大到基層廠礦”“調動積極性，權力下放是最主要的內容”。江澤民同志在黨的十四屆五中全會上指出，“在新形勢下，必須更好地堅持發揮中央和地方兩個積極性的方針。總的原則應當是：既要有體現全局利益的統一性，又要有統一指導下兼顧局部利益的靈活性；既要有維護國家宏觀調控權的集中，又要在集中指導下賦予地方必要的權力。”胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出，“統籌中央和地方關係，統籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益，充分調動各方面積極性”。這些重要論述，一以貫之體現了發揮兩個積極性的精神。

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在黨和國家事業發展全局的高度，對發揮兩個積極性作出進一步要求部署。習近平總書記在黨的十八屆三中全會上強調，“正確處理中央和地方、全局和局部、當前和長遠的關係，正確對待利益格局調整”；在黨的十九屆三中全會上強調，“充分發揮中央和地方兩個積極性，構建從中央到地方各級機構政令統一、運行順暢、充滿活力的工作體系”。習近平總書記的重要論述，充分體現了對黨的執政規律的深刻把握，進一步開闢了國家治理的新境界。

　　縱觀黨的十一屆三中全會以來改革開放的偉大實踐，從實行農村家庭聯産承包、鄉鎮企業異軍突起到打贏脫貧攻堅戰、實施鄉村振興戰略，從興辦經濟特區、沿海沿邊沿江沿線和內陸中心城市對外開放到設立自由貿易試驗區、開展綜合配套改革試驗，從搞好國有企業、發展個體私營經濟到深化國資國企改革、發展混合所有制經濟，從經濟體制改革到黨和國家機構改革，無不體現了發揮兩個積極性的基本要求。正是由於不斷深化改革開放、深入推進簡政放權、持續改進宏觀調控，發揮兩個積極性，調動一切可以調動的積極因素，中國特色社會主義事業取得了舉世矚目的成就。當前，中國特色社會主義進入新時代，更好滿足人民日益增長的美好生活需要、著力解決發展不平衡不充分問題、有效應對各方面重大風險挑戰，對發揮中央和地方兩個積極性、完善政府治理體系提出了新的更高要求。同時，中央和地方職責關係在有些方面還沒有完全理順，科學把握“統”與“分”、“放”與“管”、“條”與“塊”、“塊”與“塊”、“事”與“財”、“權”與“責”還不夠到位。這些都迫切需要健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制，加快構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系。

　　健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制應堅持的原則

　　我們所説的發揮中央和地方兩個積極性，是高舉習近平新時代中國特色社會主義思想偉大旗幟、堅決做到“兩個維護”，致力於建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國、為實現中華民族偉大復興而努力奮鬥的積極性，是解放思想、實事求是、按客觀規律辦事的積極性，是推動我國制度優勢更好轉化為國家治理效能的積極性。貫徹落實《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制，應堅持以下原則：

　　一是堅定維護黨中央權威和集中統一領導。事在四方，要在中央。發揮中央和地方兩個積極性，首要一條是維護黨中央權威和集中統一領導，這是政治前提和核心要義，也是必須嚴守的政治紀律、政治規矩。各地區各部門要增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，堅決有效地把維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位落實到改革發展穩定的偉大實踐中。要不斷完善貫徹落實黨中央決策部署、貫徹落實習近平總書記重要指示批示的工作機制，把準政治方向，落實中央要求，做到黨中央號召的堅決響應、黨中央決定的堅決照辦、黨中央禁止的堅決不做。

　　二是堅持全國一盤棋。發揮中央和地方兩個積極性，歸根到底是為了把新時代中國特色社會主義偉大事業堅持和發展好。要切實強化全局觀念、大局意識，堅決反對地方保護主義、部門利益主義，堅決防止地方利益、部門利益淩駕於大局利益之上，堅決糾正為了地區利益而不顧整體利益和損害其他地區利益的錯誤傾向。要注重發揮社會主義制度集中力量辦大事的優勢，進一步完善統籌全局利益、統籌各方資源的體制機制，確保在重大任務、重大改革、重大風險挑戰面前上下同心、眾志成城，以強大的中國精神、制度優勢和國家動員能力攻堅克難。

　　三是尊重基層首創精神。習近平總書記指出，“人民是歷史的創造者，群眾是真正的英雄”“要重視發揮廣大基層幹部群眾的首創精神”。實踐反復證明，尊重基層首創精神，是改革開放取得巨大成功的重要經驗。在百年未有之大變局中，我們擔負的任務艱巨而繁重、面臨的挑戰嚴峻而現實、面對的矛盾具體而複雜，如果不能因地制宜創造性工作，就很難打開工作局面、很難把中央決策部署落到實處。因此，從中央到地方，尊重基層首創精神，鼓勵支持基層結合實際大膽探索、先行先試，在加快發展、服務群眾、化解矛盾、改善環境、創造更加美好生活的偉大實踐中不斷取得更大成績，就顯得尤為重要。

　　四是強化法治保障。經過改革開放40多年的探索，發揮中央和地方兩個積極性的體制機制已經比較成熟。要通過法治方式，讓實踐證明行之有效的體制機制政策制度更加成熟更加定型，這是新時代確保兩個積極性充分、持久、穩定發揮的重要保障。要將依法治國、依法執政、依法行政貫穿發揮兩個積極性全過程，推進各級政府事權規範化、法治化，以完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系，確保中央和地方的重大關係、重大制度、工作體系於事周延、于法有據、落實有力。

　　健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制的主要任務

　　貫徹落實《決定》精神，應把握好以下幾個方面：

　　一是維護國家法制統一、政令統一、市場統一。發揮中央和地方兩個積極性，首先要堅決維護中央統一領導，同時也要充分考慮各地千差萬別的實際情況，使二者統一于中國特色社會主義的偉大實踐。《決定》強調“維護國家法制統一、政令統一、市場統一”，並“賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作”，就是對這種統一性和多樣性關係的科學把握。一要維護法制統一。堅持依法治國，自覺遵守憲法、法律和行政法規。地方性法規和政府規章的制定應與上位法相統一，切實把地方立法權用好，使地方立法在貫徹執行國家法律法規、促進地方經濟社會發展中充分發揮作用。二要維護政令統一。認真貫徹黨中央大政方針，認真落實黨中央、國務院重大決策部署，認真執行國務院制定的行政法規、發佈的決定命令、出臺的具體政策。要堅持和完善對地方各級貫徹落實重大決策部署的督察督導制度，堅決防止政出多門、各自為政，堅決反對上有政策、下有對策，確保令行禁止、政令暢通。三要維護市場統一。堅決反對地方保護主義，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，維護全國市場體系的統一性。各級政府要正確處理政府和市場關係，認真落實權力清單、責任清單和市場準入負面清單制度，規範優惠政策，把握政策尺度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，激發人民群眾和各類市場主體創新創造創業活力。

　　二是加強中央宏觀事務管理。《決定》提出，“適當加強中央在知識産權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面事權，減少並規範中央和地方共同事權”，這是優化中央事權、提高統籌水準的重要舉措，體現出中央對重大宏觀事務的精準把握和進一步簡政放權的明確態度。一要加強知識産權保護。這是加快建設創新型國家的重要舉措，既需要發揮地方積極性加強分級服務、激發創新活力，更需要中央層面加強宏觀管理、區域協調和涉外事宜統籌。適當加強中央知識産權保護事權，有利於更好地支撐創新驅動發展戰略。二要加強養老保險。這關係到民生保障、經濟發展、社會穩定。在省級統籌基礎上加快建立基本養老保險全國統籌制度，適當加強中央在這方面事權，統一政策尺度，對於加快形成保基本、兜底線、促公平、可持續的社會保障制度體系，促進基本公共服務均等化，更好地應對老齡化社會挑戰具有重大意義。三要加強跨區域生態環境保護。從國家層面進一步加大環境品質監測、環境保護督察和生態建設統籌力度，是打好污染防治攻堅戰的重要舉措，有利於推動環境保護城鄉統籌、陸海統籌、區域流域統籌，有利於增強生態環境保護合力、落實生態環境保護責任、提升污染治理效能。《決定》強調“加強中央宏觀事務管理”，意味著中央層面將把更多精力投入到全局性、戰略性、基礎性工作上，比如推進重大改革舉措實施、統籌重大基礎設施建設、組織重大“卡脖子”技術攻關，促進區域協調發展特別是扶持老少邊窮地區加快發展，改善宏觀經濟監測調控，確保經濟穩中求進、穩中向好、高品質發展。

　　三是支持地方創造性開展工作。黨的十八大以來，在全面深化改革進程中，以習近平同志為核心的黨中央舉旗定向、謀篇佈局，先後推出1600多項改革方案，確保了改革的正確方向。按照中央部署，地方各級大膽先行先試、創造性地開展工作，為全局性改革提供了可複製、可推廣的制度成果，充分發揮了示範、突破、帶動作用。在新時代全面深化改革，必須堅持原則性與靈活性相統一、頂層設計與先行先試相協調，最大限度發揮中央和地方兩個積極性。《決定》提出“賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作”，必將對進一步全面深化改革發揮強有力的推動作用，為地方各級政府貫徹穩中求進總基調、深化供給側結構性改革、建設現代化經濟體系拓展更大空間。賦予地方更多自主權，就是要把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經濟社會管理事項下放給地方，把地方切實需要也能夠有效承接的事項下放給地方，特別是行政審批、便民服務，資源配置、市場監管，綜合執法、社會治理等具體事項要逐級下放，增強地方治理能力。支持地方創造性開展工作，就是要強化結果導向，把工作成效作為考核、督察、評價的根本標準，防止過度留痕、過多檢查，切實為基層減負鬆綁；要強化容錯機制，防止問責泛化，鼓勵擔當作為，支持地方圍繞中央頂層設計進行差別化探索；要強化總結推廣，及時把地方成功的改革經驗和體制機製成果在面上推開。

　　四是規範垂直管理體制和地方分級管理體制。垂直管理和地方分級管理是我國行政管理體制的重要特徵，是發揮中央和地方兩個積極性的具體路徑。垂直管理，重在對涉及國計民生、關係全局利益的重要領域，強化集中統一領導、落實宏觀調控措施、提升執法監管權威。地方分級管理，則是在中央統一領導下，充分發揮地方各級積極性、確保各司其職、合力推動經濟社會發展。規範垂直管理體制，關鍵是把該管的管得住、管得好，該放的放到位、放徹底，該擔的擔起來、擔好責，做到上下貫通、管理高效，把垂直管理與服務地方有機結合起來。規範地方分級管理體制，重點要強化省級規劃管理、政策法規、標準規範、監督檢查等職責，強化市縣決策政策執行、市縣域經濟發展、公共服務、社會管理和行政執法監管等職責，強化鄉鎮（街道）社會管理、公共服務特別是綜合行政執法等基層治理職責，切實解決地方各級政府事權劃分不科學、職能轉變不到位、“管得著的看不見、看得見的管不著”等突出問題。規範垂直管理體制和地方分級管理體制，要按照權責一致原則，處理好“條”“塊”關係，既避免職責交叉、事權重疊，也要防止各行其是、推諉扯皮、形不成合力。一方面要繼續做好黨和國家機構改革“後半篇文章”，進一步理順和明確權責關係，使其産生“化學反應”，職能轉變到位，加快形成高效率、高效能的科學運行機制；另一方面要健全“條”“塊”信息溝通和工作協作配合機制，完善指導、協調、監督制度，使“條”與“塊”圍繞共同事業形成整體合力。

　　五是建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係。合理劃分事權和財權，是建立現代政府治理體系的客觀要求，是健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制的重要內容。1994年分稅制改革以來，中央和地方事權、支出責任和財力相適應的制度日趨合理，但受各地經濟發展差異的影響，一些地方履行相應的支出責任還有困難，在一定程度上影響了積極性的發揮。《決定》提出“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係”，正是出於這方面考慮。一要做到權責清晰，合理劃分各領域中央和地方各級事權和支出責任。對那些關係全國政令統一、促進區域協調發展的重大事務管理權要集中到中央，由中央財政承擔支出責任；對區域性公共服務事項，由地方履行事權和支出責任；對中央和地方共同事權，實行支出責任分擔機制。二要實現財力協調，形成與承擔職責相適應的財政體制。科學確定中央和地方稅收分享比例，完善和優化財政轉移支付制度，加大一般性轉移支付力度，為各級政府履行事權和支出責任提供財力保障。地方政府要認真落實《中華人民共和國預演算法》要求，強化預算約束和績效管理，確保地方財政規範透明、注重實效、風險可控、可持續發展。三要促進區域均衡，穩步提升區域間基本公共服務均等化水準。加強中央財政對貧困地區、農産品主産區、生態功能區財力缺口的彌補，增強財政困難地區兜底能力，確保政權運轉、民生保障和基本公共服務供給，使廣大人民群眾共享改革發展成果、不斷增強獲得感。