先進的特大城市、落後的腹地，是京津冀都市圈整體佈局必須解決的重大問題之一
文/《瞭望》新聞週刊記者李舒孫曉勝
曹妃甸，渤海灣一個沉寂千年的荒涼小島，漲潮時面積不足4平方公里，卻被列入了國家“十一五”規劃藍圖。5月19日，國家發改委地區經濟司官員透露，《京津冀都市圈區域規劃》已經上報國務院，有望年內出臺。
記者驅車來到唐山曹妃甸，強勁的海風中，中國有史以來最大規模的填灘造地已基本成型，施工車輛穿梭往來，30萬噸級的港口已經建成，載有數十萬噸鐵礦石的巨型船頻繁進港，一座年產千萬噸鋼的現代化鋼廠即將投產，石油碼頭建設緊鑼密鼓……一個310平方公里的工業區呼之欲出。
而就在3年前，記者腳下站立的這片土地還是汪洋大海，甚至就在今天，汽車的GPS導航系統上仍然顯示我們行駛在海平面上。
從北京開車到曹妃甸，不到3個小時。高速鐵路修通後，僅需50分鐘，屬於典型的“一小時經濟圈”。在《京津冀都市圈區域規劃》中，按照“8+2”的模式，以北京、天津為雙核，一小時能到達的城市包括：河北省的石家莊、秦皇島、唐山、廊坊、保定、滄州、張家口、承德8地市。
國家發改委于2004年11月正式啟動京津冀都市圈區域規劃編制。2006年5月，國務院發佈《關於推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》，將推進天津濱海新區納入國家總體發展戰略佈局，同時批准其為全國綜合配套改革試驗區。同年，國務院批准了京津兩市新一輪城市總體規劃，北京不再強調“經濟中心”，而將發展目標明確為“國家首都、國際城市、文化名城和宜居城市”；天津則提出建設“現代化國際港口大都市、中國北方經濟中心”。
經過7年之久的調研、編制，京津冀都市圈已形成較為完整的區域經濟規劃藍圖，有望成為中國經濟的“第三極”。可以預見的是，這個新都市圈的崛起，將對提升國家競爭力產生震撼性的影響。
京津冀都市圈重新定義新北京
新中國成立後，中央決策層認為北京應該承載更多的生產功能，要建設成全國的“政治、經濟和文化中心”，於是在北京佈局了首鋼、焦化廠、棉紡等工業企業。而具有雄厚工業基礎的天津卻難以更好地發揮作用，河北更是由於兩大城市的“空吸現象”，而形成大面積的貧困帶。
從北京、天津兩市開車出去，只需兩個小時，就能走到一些國家重點扶持的貧困縣。中國社科院發佈的《2006中國區域發展藍皮書》指出，京津周圍貧困人口達到272.6萬人。由於歷史原因，京津冀地區生產要素向兩大中心城市過度聚集，使得區域發展不平衡。反觀長三角，上海的地區生產總值與蘇、錫、常等周邊城市差距並不明顯。
經過數十年的發展，北京不堪環境污染、交通阻塞的困擾，並日益受到水土資源和能源的制約，人口壓力不斷增加。而京、津、冀之間缺乏統一規劃，各城市間經濟聯絡淡薄，產業同構、無序競爭問題突出，不但降低了區域整體競爭力，而且各城市都面臨著自身難以解決的困境。
京津冀都市圈區域綜合規劃研究項目負責人、中科院地理所研究員樊傑說：“有效的解決方案是各地錯位發展，合理分工，科學佈局。”
真正的轉變發生在2004年，《北京城市總體規劃(2004年-2020年)》將北京城市發展目標確定為“國家首都、世界城市、文化名城和宜居城市”，同時保護古城風貌，鼓勵發展特色文化旅遊產業，建立並完善適合舊城保護和復興的綜合交通體系。
第二年，隨著國務院先後批復北京、天津城市發展總體規劃，兩市的定位終於清晰。北京不再強調“經濟中心”定位，天津則以恢復其在北方的經濟中心為發展方向。這是一個非常重大的調整，因為它要扭轉過去半個多世紀兩市形成的不合理格局。如此調整，最終可在一定程度上恢復兩地曾有的互補格局，從而真正地在北方地區出現一個不受行政區劃限制的共同的經濟、社會、文化區域。
在這一歷史性調整中，天津、河北是增，北京是減，因而調整的過程對北京來說更艱難，北京面臨的挑戰更大。京津兩市及周邊中小城市如何形成一種互補的產業結構，乃至互補的社會、文化空間結構，需要政府的膽識智慧，也需要民間的融合促進。
在新的城市定位下，北京開始了以首鋼、焦化廠外遷為代表的產業轉移，同時發揮歷史文化優勢，著重發展文化創意產業、總部經濟和現代高端服務業；天津則承接了空中客車A320總裝線、百萬噸乙烯工程等重大項目；而周邊的唐山、保定、廊坊等城市努力建設中心城市產業轉移的承接地。
北京把經濟中心讓位給天津，把大量工業項目轉移到京津冀腹地，會否給北京經濟帶來挑戰？北京市發改委前副主任王海平的回答是，沒有挑戰，只有機遇。
他認為，在中國區域經濟發展過程中，北京和天津各自擁有得天獨厚的優勢，也形成了具有各自特點的經濟格局。
“我們非常願意看到天津能夠在區域經濟發展中發揮更大的作用。”王海平說。天津在中國北方發展中具有很大優勢。天津的發展，尤其是國務院批復建設濱海新區，對北京來說是機遇，將為兩地合作提供更大空間，並將惠及周邊地區經濟發展。
北京的定位正在經歷“去經濟化”。王海平說，北京將從實際出發，適應中國經濟發展大格局，積極參與環渤海地區的發展。去年北京和河北首次簽署了關於加強經濟與社會發展合作的備忘錄，確定雙方將在交通基礎設施、水資源和生態環境保護、能源開發等九方面進行深度合作，該協議被認為是區域協調發展的破題之作。這意味著北京在與兄弟省市的合謀發展方面進入到了新的階段。
第三極增長：破除“產業懸崖”
“先進的特大城市、落後的腹地，是京津冀都市圈整體佈局必須解決的重大問題之一。”京津冀都市圈區域綜合規劃研究專家指導委員會主任、中國科學院院士、權威經濟地理學家陸大道分析說，長期以來，京津兩大核心城市與周邊地區在發展上相互脫節，彼此間的空間聯絡鬆散、薄弱。周邊中小城市特色不突出，產業承接能力不強，使得這一地區產業梯度落差過大，甚至形成“產業懸崖”。
京津冀三地在經濟發展上各有所長給人們帶來希望。北京擁有知識經濟等優勢，天津擁有加工製造業和海運等優勢，河北則擁有重化工業和資源等優勢，三方優勢有著很強的互補性。強化京津冀更深層次的合作，將更有利於三方合理分工、優勢互補、提升區域的整體競爭力。這一認識，在三地引起強烈共鳴，並在高層取得高度共識。
可喜的是，來自各方的力量正在推動京津冀區域經濟加速融合。往返于京津冀三地間，記者看到已啟動大規模的城際軌道建設，京津城際鐵路2008年通車，只需半小時；第二條京津高速路已通車；北京到石家莊的城際客運專線正在建設。這些交通設施的建設，都將進一步把京津冀連為一體。京津冀區域交通一體化進程加快。三省市正緊密協作，聯手推進區域內海港、空港、公路、鐵路多種運輸能力建設，以現代化交通體系構築京津冀緊密都市圈，合力啟動區域經濟高速增長的引擎。不僅僅是交通，京津冀區域協作已經在旅遊、生態、能源等領域出現一系列實質性的進展。
2005年，國務院批准了首鋼結構調整方案，首鋼與唐鋼共同組建了京唐鋼鐵聯合有限公司。結合首鋼搬遷和唐山地區鋼鐵工業調整，投資677億元，在河北曹妃甸新區建設具有國際先進水平的鋼鐵聯合企業。來自首鋼集團的最新消息說，今年7月，京唐鋼鐵廠將全面投產，達到年產鋼950萬噸規模。天津的一些產業也在逐步向河北延伸。
近兩年來，北京CBD東擴、南城計劃、通州國際新城等規劃相繼出臺，北京的城市空間佈局開始呈現出“東南飛”的景象。緊鄰北京的河北廊坊市下轄的三河、大廠、香河、固安等地也迅速出臺對接措施。河北省委政研室研究員胡冬原說，到2020年，河北要推動環京津23個縣、市的絕大部分達到中等城市規模。涿州、大廠、三河，甚至唐山、保定等地都將會加速與京津對接。
在京津冀區域，以北京和天津為雙核。從目前的發展趨勢看，京津將成為現代服務業和高端製造業的雙高地。北京主要以現代服務業為支撐，將成為我國的國際管理和控制中心型的國際節點城市；天津以現代製造業和國際航運物流疏散樞紐為支撐，成為區域性的節點城市。兩大城市各以不同產業為主導，在產業融合上的空間相當大。“不同梯度，協同競爭”，將是京津雙核在京津冀區域發展中的主旋律。
陸大道認為，京津冀都市圈與長三角、珠三角最大的區別在於，這裡不是在白紙一張的荒地上進行原始創業。現在要做的是對資源進行充分整合，對生產要素進行合理配置，實現區域內統籌發展和人與自然的協調發展。
壁壘仍待消除
儘管京津冀區域發展面臨著前所未有的機遇，也取得了突破性的進展，但有關官員和專家認為，京津冀一體化仍然存在著一些基礎性缺陷，出現區域認同感不強，本位主義嚴重；產業結構雷同，產業鏈斷裂明顯；企業受行政干預多，生產要素自由流動性差等問題，成為京津冀區域協作的三道“樊籬”。
專家指出，在京津冀區域內，各地都表現出良好的合作發展的姿態，但在一些專項規劃裏，卻還是自家打自家的算盤，甚至是不顧資源等條件限制，追求“大而全”。
河北省承德市灤平縣地處北京北部，作為京津的水源地，是離北京最近的國家級貧困縣。全縣95%以上的人口是農民，境內的潮河、灤河分別是北京和天津的飲用水源。灤平縣水務局副局長盧繼俊認為，為了保證水質，當地限制了工業和其他產業的發展，財政收入主要來源於農業。同樣，承德市水務局官員透露，僅潮白河流域先後禁止的工業項目就達800多項，每年給承德造成的利稅損失就達10億多元。同時承德平均每年還要投入2億多元，用來治理承德的山川。在張家口市懷來縣城所在地沙城周邊，到處都可以看見葡萄園，當地人說，種植玉米等作物，基本難有收成，乾旱是這裡的特點。儘管離縣城不到幾公里的地方就是官廳水庫，但早在十幾年前這裡的農民就被告知，他們不能用這些水，水庫由北京市管理和使用。
河北省曾希望，京津冀一體化能從環境開始破題。河北方面提出了京津冀環境一體化體系的概念，這一體系主要是指森林生態、水資源等外溢性、公益性資源的共享共建，也就是用資源補償的形式讓京津對河北進行經濟輻射。但是，這一希望並沒有取得很大進展。
與此同時，京津冀之間許多地區尚未健全交通運輸體系，還處於“對而不接、近而不通、通而不暢”的狀態，這直接影響相互之間分工合作。
河北省住房和城鄉建設廳的一份報告指出，環京津城市集群發展的政策措施尚不完善，缺乏必要的政策導向，河北與京津沒有形成體制、政策等梯度差；與京津產業轉移、交通對接等重大戰略性問題合作進展相對緩慢，生態補償機制尚不健全。
事實上，京津作為區域內的中心城市，其產業同構現象明顯，相互間競爭關係大於合作動力。對京津冀地區製造業同構現象進行定量研究後可以發現，北京與天津製造業的產業結構極其相似，相似系數全部在0.9以上，最高達到0.96。即使在目前情況下，京津產業合作格局也沒有完全啟動。以京津塘高速公路沿線高新技術產業帶為例，這裡分佈著中關村科技園區、北京經濟技術開發區、廊坊經濟技術開發區、天津新技術產業園區、天津經濟技術開發區、天津港保稅區等6大園區，是京津兩地發展高新技術產業的高地所在。但從各開發區所開發的現有產品類別、品種和發展規劃上看，大都集中在電子信息、機電一體化、新材料、生物醫藥等幾個大方向上。
類似的現象在京津冀地區存在很多。一些人士擔心，由於沒有形成各自的特色產業，各地搶項目、拉資金的惡性競爭，將不可避免，從而大大影響京津冀地區一體化進程和綜合競爭實力。
另一方面，企業受行政干預多，生產要素自由流動性差，是京津冀區域協作的又一道“樊籬”。與“長三角”和“珠三角”相比，京津冀都市圈中的國有經濟比重過高，政府對企業控制力強，所帶來的後果就是，跨地區產業重組受到制約，影響產業集聚和整合，阻礙優勢產業群的形成。
另外，京津冀地區民營經濟發展緩慢，其力量還不足以打破行政區劃的限制，資金、技術、信息等生產要素，難以在區域市場內合理流動和配置。
專家建議，一方面加快京津冀都市圈內交通網絡建設，減少城市間要素流動所支付的時間和交通費用，節約要素流動成本，提高交易效率。另一方面，在人才管理、產品準入、企業跨地區重組等方面，建立相互承認和協商機制，促進區域性市場的健康發展。□
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