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訪談嘉賓 蔣月娥 全國婦聯權益部部長
原標題：“國家監護機制”亟須建立
日前，南京一名吸毒母親的兩個女兒餓死家裏的新聞，引發輿論關注。最令人揪心的是，相關部門、社區、公務人員、親友和鄰居看起來都“盡到了責任”，卻依然沒有阻止悲劇的發生。
近日，全國婦聯權益部部長蔣月娥表示，全國婦聯從2008年開始就積極推進反家庭暴力專門立法，目前《反家庭暴力法》建議稿已提交立法機構。
那麼，如果《反家庭暴力法》出臺是否能夠阻止南京餓死女童悲劇的發生，是否有利於建立“國家監護機制”？
新京報專訪全國婦聯權益部部長蔣月娥。
“忽視兒童”也是一种家庭暴力
如果監護人不履行對兒童的監護職責，在什麼程度上要進行警告和教育，達到什麼程度暫時不能監護，對於特別嚴重的，就採取剝奪或者轉移監護權。
新京報：最近南京兩個女童被餓死的事件令人震驚，你怎麼看？
蔣月娥：這件事情讓我們看到一些兒童處於困境之中。同時也說明，反對家庭暴力是個系統工程，應該明確每個部門的職責，特別是家庭的職責。在這其中還有家庭成員的教育，法律知識的普及，我們也特別探索兒童的臨時監護，發現報告制度等。
新京報：在你看來，南京兩個女童被餓死也是屬於家庭暴力範圍？
蔣月娥：應該說忽視也是虐待的一個形式，家庭暴力裏，忽視、冷漠、恐嚇、放棄等都是暴力的一種。按照《刑法》規定，南京這個母親其實已經涉嫌遺棄罪和虐待罪，遺棄罪是對有撫養義務的人不撫養，虐待罪是用暴力方法長期侵犯家庭成員。
在對兒童的暴力的概念上，世界衛生組織和聯合國兒童基金會有一個定義，其中很重要的一點就是，他們把虐待和忽視都作為家庭暴力的一種行為。
新京報：未成年人在家庭當中應該受到保護，其實《未成年人保護法》以及其他一些法律也有保護未成年人權益的一些內容，但為何還會發生如此悲劇？
蔣月娥：如何禁止家庭暴力，比如《未成年人保護法》都有明確的條款規定，但是這些規定是散見在很多不同法律相關的條款中，操作性措施不明確，法律的責任不清晰，執行起來又有一定的欠缺，在制度層面、機制層面都受到一定制約。
我認為，在禁止對兒童的暴力裏面，要倡導“兒童優先”的原則，這個也是聯合國制定的兒童權利公約裏的最重要、最核心的理念。
《反家庭暴力法》裏我們也必須要寫進去，而且是針對全社會對家庭成員倡導的，在具體措施當中，我們呼籲在法律中明確責任。就家庭而言，如果你不能履行家長職務，是不是可以考慮轉移監護權，由國家承擔監護責任。我們希望能有一個程序，由具體的部門進行監督，家庭是否能夠正確履行義務。
新京報：這些內容在《反家庭暴力法》中有呈現嗎？
蔣月娥：其實在《未成年人保護法》裏有體現臨時監護，但是沒有操作性措施，不知道到底誰來履行這個監護權？法院不可能主動提出，也沒有明確誰來做這些。我們要做的就是，在上位法的基礎上，要把它具體化。未成年人的監護權，誰來履行，誰來剝奪，給予誰，誰來負責，都要進一步明確。
國際上對兒童監護權的規定是分層的，如果監護人不履行對兒童的監護職責，在什麼程度上是進行警告和教育，達到什麼程度暫時不能監護，改正後才能恢復監護權，對於特別嚴重的，就採取剝奪或者轉移監護權。但這是一個過程，針對這個問題我們正在進行論證當中，當然希望在法律裏面能夠體現這點。
我們主張廢除嫖宿幼女罪
婦聯開通了12338維權熱線，但這個熱線裏面關於兒童的很少，因為兒童本身來投訴的很少。這也說明，我們需要用兒童的視角去看問題。
新京報：假如出臺《反家庭暴力法》，能解決實際問題嗎？
蔣月娥：一個法律最重要的意義是它的威嚴性，法律首先對人們的行為規範是一種約束，這是一個很重要的前提。很多人認為，我打孩子沒犯法，哪個法說我違法了？立法的意義所在，就是立法不能是等事情發生了再去解決，再去教育、再去懲治，而是要先立法，讓人們在實施一種行為的時候考慮到有這個法律的約束。
新京報：從近兩年的新聞報道看，類似的家庭暴力現象並不鮮見，但是似乎沒有特別有效的辦法。要想維護他們的權益，面臨哪些難題？
蔣月娥：針對家庭暴力，婦聯開通了12338維權熱線，全國包括縣級以上都開通了，開通了之後有便捷的投訴這樣一個渠道。效果還是很好的，但這個熱線裏面關於兒童的很少，因為兒童本身來投訴的很少，我聽說他們青少年維權中心的熱線也是，真正兒童自己來投訴的不多。
這也說明，我們需要用兒童的視角去看問題。其實現在很多問題都是大人在看，大人在說，應該多聽聽孩子怎麼看。那麼在這裡面，就需要有一種引導，即孩子們自我保護的意識，需要在教育思想裏有一種體現，從小怎麼去培養的問題。現在的情況是，孩子自我的成長，自我的意識還不是很強，孩子依賴家長依賴學校，而家長也依賴學校，但很少看到父母在孩子的教育中的重要作用，很多人容易忽視父母不同角色的重要作用。
包括新聞報道提到的那些性侵案，關於性教育我們不是沒有，但是遠遠不夠，還要加強。特別是女孩子的特殊保護要及早告訴她們。有父母說教孩子“不要和陌生人說話”，這個不是全面的教育，難道僅僅是陌生人會侵犯你嗎？熟人裏面發生的問題也很多啊。所以，最好要編寫一些適合孩子看的性教育知識，進入到課堂裏面，而且要儘早。
新京報：據說你們在呼籲廢除嫖宿幼女罪？
蔣月娥：是的。其實我們從2010年開始每年都提，但是沒有回應。原因之一，是因為刑法界有聲音認為婦聯的提法不對。不少人認為，嫖宿的一般是婦女，嫖宿幼女被列入刑法已經是加重了。但在國際上，是兒童優先原則，用兒童視角審視，就會發現嫖宿幼女罪裏兒童的價值是放在第二位的。不但傷害兒童，還嫖宿兒童，貶低了女童的尊嚴。
有人認為，只要比嫖宿一般婦女處罰重就行了。這是婦聯所不同意的，嫖宿幼女罪目前的最高量刑是15年，我們認為最高量刑就應該比照強姦罪，應該是死刑。
目前我們的提案，從民法的角度是完善監護制度，從刑法角度是取消嫖宿幼女罪，目前我們還在完善提議案，然後再提交給相關的立法機構。
國外規定兒童權益“強制報告”義務
香港類似民政局下面一個兒童福利局，兒童福利局替兒童去申請，美國有一個專門的兒童福利署，他們有這樣的機構，而我們沒有這樣的機構，別人很難去替兒童維護他的權益。
新京報：那麼，你覺得產生這些問題的主要原因是什麼？
蔣月娥：主要原因是我國法律沒有規定相關人員發現未成年人遭受家庭暴力時的報告義務，導致未成年人遭受家庭暴力的案件很難被發現。而立法也沒有明確規定對因為家庭問題而需要庇護的未成年人承擔臨時監護的主體以及機構，實踐中也缺乏對這類未成年人提供臨時監護的機構。
同時，《未成年人保護法》規定父母或者其他監護人不履行監護職責或者侵害被監護人的合法權益，經教育不改，人民法院可以根據有關人員或者單位的申請，撤銷其監護人資格，另行指定監護人。但立法沒有對有關單位和人員作出具體規定，未成年人本身又沒有能力提起申請，導致案件進入不到司法程序；除了造成重傷、死亡後果的案件外，虐待案件屬於自訴案件，但是受虐未成年人沒有能力告訴，又沒有其他親屬幫助告訴時，施虐監護人得不到應有的懲罰。
新京報：國外有哪些可資借鑒的辦法？
蔣月娥：其實，美國和英國等國家的做法為我們提供了借鑒。美國和英國規定了強制報告義務，即要求外科醫生、護士及其他健康服務人員，老師、學校的法律顧問、學校的行政人員和其他教育工作者，從事兒童看護的個人或組織，行政執法人員等這些與兒童服務有關的人員發現兒童受到虐待時，應當及時向兒童福利局或者兒童福利部報告。
作為專門處理兒童虐待問題的政府機構，美國的兒童福利局和英國的兒童服務部會有專門人員接聽諮詢，發現兒童需要緊急庇護或者需要對家庭干預時，會及時干預，將受到嚴重傷害的兒童帶離家庭，通過寄養或者機構內安置等方式予以庇護。同時，兒童福利局或者兒童服務部會對案件予以調查，認為需要撤銷監護人資格時，會直接向法院提起撤銷監護人資格的訴訟。
新京報：聽說“人身保護令”是“反家庭暴力法”裏面的亮點？
蔣月娥：“人身保護令”主要是針對婦女的，也有針對老人的。目前有十幾個地方法院在試點。甚至有的縣發出了第一份人身保護令，效果非常好，而且我們有過專門的調研，“人身保護令”發出去後百分之九十多沒有再反復。“人身保護令”之所以主要針對婦女，是因為《婚姻法》裏，家庭暴力是作為損害賠償的一個過錯依據，在沒有《反家庭暴力法》的情況下，“人身保護令”的法律依據就是《婚姻法》。
新京報：這個有針對兒童保護的方面嗎？
蔣月娥：兒童保護沒有前置的法律，沒有能夠發出“人身保護令”的法律授權和依據。為什麼我們一定要明確國家的監護責任，我們國家目前的監護責任是侵權監護，包括兒童虐待罪，提起訴訟，必須是監護人提起，但假如是監護人虐待兒童，誰來代表呢？法律上目前沒有人來代表兒童。
國際上研究的是國家監護，國家制定一個部門，香港類似民政局下面一個兒童福利局，兒童福利局替兒童去申請，美國有一個專門的兒童福利署，他們有這樣的機構，而我們沒有這樣的機構，別人很難去替兒童維護他的權益，尤其當兒童的監護人不代表他的意願時。目前這方面的法律是個缺失，應該去完善。
新京報：從你的觀點來看，你更注重的是預防？
蔣月娥：是的。我們一定要把我們的工作前置，你要預防，要倡導，要提前做，不能發生了問題再想怎麼做。在預防機制還沒形成的情況下，事情發生了，還是要從源頭上來找問題，是立法的問題還是機制的問題等。問題怎麼會發生的？解決問題的關鍵是什麼？是否有長效的解決辦法？
新京報：那麼，針對“國家監護機制”，你們有相關的提案？
蔣月娥：是的。國家監護機制，我們希望相關法律，如未成年人保護法、民法、反家庭暴力法，都能有所涉及，畢竟一個法律不可能把所有的情形都規定得很明確，但不同的法律裏面應該有所涉及，這個應該作為一個制度設計。
□新京報時事訪談員 蘭燕飛
■ 建議
建立“國家監護機制”的若干建議
借鑒其他國家先進做法，為保護未成年人免受家庭暴力或遭到傷害後更好，提出以下建議：
1、建議修改《刑法》，將虐待未成年人由自訴案件改為公訴案件。公安機關接到報案後，應當主動立案偵查，按照刑事司法程序處理案件，使施暴的父母等監護人承擔相應的刑事責任，有效防止監護人對未成年人繼續實施的家庭暴力。
2、建議國家指定一政府部門，如民政部門，對因遭受家庭暴力需要庇護的未成年人承擔臨時監護職責。除了《未成年人保護法》明確規定對流浪乞討等生活無著的未成年人應由民政部門承擔臨時監護責任外，建議出臺專門法規政策，明確提出國家臨時監護制度，將所有無法獲得家庭有效照料而需要臨時照顧的未成年人列為國家臨時監護的對象，由民政部門承擔臨時監護職責，將未成年人安置在庇護場所，根據寄養等規定，提供安置、照顧等服務。
3、建議人大出臺《未成年人保護法》立法解釋，或國務院通過出臺行政法規，設立與進入臨時監護程序相配套的投訴制度和報告義務。規定村民委員會、居民委員會、教師、醫護人員、婦聯、共青團等部門發現未成年人遭受家庭暴力時，具有向公安部門或者民政部門舉報的義務。在公安部門以及民政部門已有的110報警或其他公共服務熱線中增加未成年人遭受家庭暴力的投訴處理服務。
4、建議人大出臺《未成年人保護法》立法解釋，或國務院通過出臺行政法規，明確規定支持未成年人提起撤銷監護人資格訴訟的主體以及順序。將民政部門作為向法院申請撤銷監護人資格以及提起民事訴訟的第一責任主體，同時規定婦聯以及團委等其他部門和單位也可以成為幫助未成年人提起申請的主體。如果第一責任主體沒有支持未成年人提起申請，婦聯、團委組織等其他單位和未成年人親屬等個人應當支持未成年人提起訴訟。
——摘自《關於健全家庭暴力受害兒童保護制度的建議》
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