山東：讓財政的錢更精細地花

　　原標題：讓財政的錢更精細地花——預算績效管理改革的一個樣本調查

　　在當前財政收入增速放緩、公共需求剛性增長的背景下，各級財政“緊平衡”將成為常態，如何提高財政資金使用效益受到關注。

　　2018年9月份，中共中央、國務院印發《關於全面實施預算績效管理的意見》，至今兩年有餘。從實踐情況來看，山東預算績效管理已實現了由原來“普及理念”“試點擴圍”的推廣階段進入到“全面實施”“提質升級”的攻堅階段。

　　兩年來，山東採取了哪些創新實踐落實“花錢必問效，無效必問責”？日前，記者來到濟南，對這裡受到財政部肯定的預算績效改革進行採訪。透過績效改革的“濟南樣本”，或可窺見未來山東財政預算績效管理改革的方向。

　　“三個掛鉤”倒逼精準編制預算

　　不久前，在濟南市某單位的會議室內，十幾人正圍坐在一起激烈討論著。來自濟南市財政局、相關預算單位、造價事務所等各方的代表，正圍繞一個個項目的預算支出據理力爭。

　　這裡正在舉行的是2021年濟南市財政預算事前評估會，評估結果將直接影響這次會議涉及項目的預算金額。錢多了少了，都得有個明確的“説法”，讓各方都能接受。

　　這種場面並非首次出現。自2019年以來，濟南市把“績效與預算深度融合”作為根本出發點，以“上醫治未病”理念設計績效改革，堅持“向績效管理要財力”，首創預算精準編制的“三個掛鉤”，創建“五方協同精準聯控”機制，讓濟南一舉成為地市預算績效管理改革的破冰之地。

　　“這背後既有經濟下行壓力加大，加上國家實施減稅降費政策等因素帶來財政資金壓力的直接原因，更有對政府治理體系和治理能力現代化更高追求的深層次原因。”濟南市財政局局長王勤光告訴記者。

　　預算績效管理，國際上統稱績效預算，被稱為讓預算單位“不敢亂花錢”的改革。為確保財政專項資金分配“有章可循”，花完錢“有據可查”，濟南市首創政策和項目預算安排與事前績效評估、績效目標以及上年預算執行績效情況“三個掛鉤”機制，將預算績效管理工作有機地融入預算管理各環節，倒逼部門單位精準編制預算，合理申報資金量、科學制訂資金支出計劃。

　　濟南市公交總公司公交場站建設項目包含漢峪片區旅遊路、舜華南路南首公交首末站項目等共9個子項目，2020年度申請預算6.0229億元。濟南市住房和城鄉建設局經過綜合分析研判，發現該項目存在部分工程立項批復手續即將超期、土地手續尚未完備等問題。通過對項目預算合理性、開工條件等因素逐一核實分析，確定該項目2020年城建預算為2.3523億元，核減3.6706億元，核減率達60.94%。

　　“很多單位在申請預算時，基於各種因素，有時會提高申報金額，經過事前評估，部門預算編報會更實，避免了預算申報‘拍腦袋’或者‘先把錢要過來，用不用再説’，甚至‘獅子大開口’的情況出現。”濟南市住房和城鄉建設局副局長陳紅深切感受到了改革帶來的變化。

　　“三個指標”變沉澱為財力

　　事中監控是預算績效全過程管理的“主戰場”，也是濟南市預算績效改革的一大特色。

　　記者在一份濟南市環保污染治理補助項目預算申報表中看到，該項目今年年初的預算安排是2500萬元，截至2019年7月底，按照分期撥款的原則實際到位600萬元，資金到位率是24%，實際支出卻為0，未達到支出進度等績效目標。

　　借助全市預算績效信息化系統，通過對該項目資金績效跟蹤監控，濟南市財政局了解到，經過連續3年的政策補助，絕大多數參建企業環保污染治理意識顯著提高，項目建設過程中能夠嚴格落實環保治理各項措施，故該補助資金已不需要再支出。跟蹤評估論證的結果是，及時取消了該項目預算計劃2500萬元，並將已到位資金600萬元收回。

　　資金為何會沉澱在賬戶上？濟南市財政局預算處處長王魯飛一語道破，這主要是因為在傳統的財政資金分配模式中，預算編制不細不實不準、支出計劃不細化，缺乏績效精準控制機制，預算執行效率低，造成無效閒置。

　　與此同時，當年一些急需資金的項目卻嗷嗷待哺。為解決這一難題，濟南創設預算執行進度、預算支出率、預算到項目率等3個反映預算執行效率的共性績效指標，納入“預算績效精準控制”機制，編入預算編制軟體系統，倒逼相關部門單位提高資金使用效率。

　　2019年年底，濟南市市本級的“趴賬”資金被全部盤活，其中部分資金按相關程式調整用於虞山大道、世紀大道以及城鄉居民冬季清潔取暖、農村危房改造、美麗村居建設等重點項目建設；另外一部分結余結轉資金調入預算穩定調節基金，用於確保2020年全市重點領域支出。

　　在此基礎上，2020年濟南市又增設預算執行“績效控制鍵”，力求從年初起就將可能形成“趴賬”的資金控在財政手上，完全融入財政大循環中。

　　“五方協同”推動“花錢共問效”

　　預算績效管理是一項綜合性系統性工程，單依靠財政部門一方的力量，難以達到理想效果。濟南市財政局預算績效處處長尹樹莉坦言，在績效管理推進初期，預算單位對績效工作不重視、績效意識和理念不強，財政部門承受了不小的壓力。為此，濟南率先建立健全黨委領導下，人大、紀檢監察、組織部、財政、審計等協調配合的“五方協同精準聯控”工作保障機制，在“花錢必問效”基礎上，實施“花錢共問效”。

　　五方各有分工。市人大重點審查監督支出預算、政策和項目實施效果，加大績效目標、績效結果全過程預算績效監督，建立了市人大代表參與重大政策和項目事前評估工作機制；市紀檢監察部門將財政資金使用績效情況納入每年巡察和專項監督，促進預算績效管理工作的全面落實；市委組織部門將預算績效管理水準納入全市經濟社會發展綜合考核體系；市財政部門負責指導各部門單位開展預算績效管理工作，對實施情況進行督導考核；市審計部門依法對預算績效管理情況開展審計監督，並將預算績效管理情況納入領導幹部經濟責任審計範圍。

　　2018年，市財政局組織了對2017年濟南市工業和信息化發展專項資金績效評價，得出的結論是“單戶獎勵金額小，導致財政專項資金使用較為分散，重點産業發展方向、重點項目獎勵扶持力度不夠突出，未能充分發揮獎勵資金的重點突破引領作用”。2018年底，濟南市工信局在起草《促進先進製造業和數字經濟發展若干政策措施》時，積極吸納報告意見，加大對産業集聚區、産業集群、産業鏈等領域的支持，資金規模由0.5億元，提升到2019年5億元。在對2019年該政策績效評價中，取得優秀的好成績，2021年資金規模提升到20億元。

　　真金白銀的投入，帶動了濟南市工業經濟高品質發展。最新數據顯示，今年1－10月份，該市工業增加值增速達到12%，領跑全省全國。

　　山東省財政廳預算績效管理處處長韓志毅告訴記者，“有財有政才是財政，有財更要有政。預算績效管理不只是為了壓減預算那麼簡單，中央將其作為推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，以預算績效管理為關鍵點和突破口，通過不斷壓實各方預算績效管理責任，來推動政府的績效管理，提高公共服務供給品質，增強政府公信力和執行力。通過預算績效管理鑄造高效透明責任政府，這是績效管理的初心和使命。濟南模式值得深入總結推廣”。（大眾日報記者 代玲玲 李夢馨）