中評智庫：統一是臺海最高憲制原則

 

兩岸復歸統一與民族復興的歷史神聖事業必然顯露曙光，水到渠成。

 

北京航空航天大學高研院/法學院副教授、海峽兩岸關係法學研究會理事田飛龍博士在中評智庫基金會主辦的《中國評論》月刊6月號發表專文《完全統一是兩岸關係最高憲制原則》。作者認為，2005年，大陸制定《反分裂國家法》，將涉臺主要政策與制度構想法律化，既阻遏民進黨當局及外部干預勢力的分裂圖謀，又促進和平統一與“一國兩制”的正面進程。2020年，這部法律頒布實施已有15年，但兩岸政治對抗不斷升級，“一國兩制”台灣方案的國際政治環境與島內認同度出現危機信號。

 

在此急劇變化的國內外形勢下，如何重新理解與評估這部法律中指向兩岸完全統一的和平方式與非和平方式，如何從戰略和制度上進行理性的判斷和調整，以適應民族復興的必要要求和人類命運共同體的理想規劃，就成為紀念這部在兩岸關係領域具有至關重要性的國家法律的基本問題意識和挑戰性命題。本文擬對台灣問題的歷史性與制度性困境加以分析，並結合這部法律的和平與非和平路線提出與當下國際政治條件、兩岸關係現狀及中國憲法秩序相適應的理論診斷和分析結論，供決策及社會各界分析人士參考。

 

一、台灣問題的歷史複雜性：大一統與分離意識

 

台灣問題是中國現代化與國家建構的特定問題，也是疑難問題。1895年之前的台灣歷史上，已經出現過大一統朝貢體系與西方殖民體系的交鋒，以明末清初的鄭氏政權與荷蘭殖民者的光復戰爭為歷史坐標，而之後的清朝政權對割據性的鄭氏政權的鎮撫策略取得成功，實現了中國的“大一統”。但大一統之下的台灣治理，並未完成徹底的國家建構，生番與熟番分治，土流二軌並行，為後來的美日介入留下裂隙。進入19世紀的兩岸關係，在民間人民來往層面日益密切，兩岸經濟文化交流深入發展，對臺政治治理與行政管轄亦有制度性強化，但彼時的大清帝國已至暮年，不復青壯時期維護大一統主權秩序的強烈責任感與行動能力。19世紀下半期，美國曾有覬覦殖民台灣之構想，日本更是藉助維新變法之成功而脫亞入歐，效倣西方殖民帝國主義之行為邏輯。中日甲午戰爭及《馬關條約》的割臺條款，開啟了台灣殖民化與現代化交織融合的歷史，造成所謂的日式“皇民史觀”及現代性意識形態，影響至今。 

 

1945年日本戰敗，“中華民國”政府光復台灣，美國監管戰後日本，扶持蔣氏割據政權，兩岸再現了大一統與地方割據的二元對立危機，至今未能消除。台灣政治家與學術界常以台灣數百年顛沛流離之殖民與非殖民歷史引為悲情依據，激發本土民族意識和台灣獨立政治構想，終於藉助1980年代以來的民主化轉型過程達到社會文化與政治體制上的並軌狀態，造成今日以民進黨為代表的台獨主義穩定地成為島內主導性政治意識形態。台灣問題代表了中國從古典帝國向現代主權國家轉型過程的邊緣主權損害與修復的風險性和複雜性，也是中國與西方主導之國際法秩序的非法限制與正當反制的法權鬥爭，更是中國國家治理現代化與全球治理參與能力的檢驗性指標。

 

回溯台灣上述歷史，是希望在紀念《反分裂國家法》15週年之際，提醒人們關注台灣內在認同與意識形態生成的歷史路徑和固執的自我訴求，而不能簡單將當下的兩岸政治對立歸咎於外部勢力干預及民進黨一黨之私利操作。國際環境與政治體制固然可以在一定程度上塑造民心民意，但若然缺乏潛藏于歷史土壤中的既定意識和固執信念，則純粹的外部干預和本土政治操作並不會那麼順利。香港治理亦存此張力。但這一悲情分離意識並非台灣精神的唯一因素。作為大一統中國的有機組成部分，甚至作為“逃臺”之國民黨政權的道統合法性基礎，國家統一的精神基因和力量也是顯著的、潛藏的甚至是富有活力的，但卻可能遭受現實性的內外政治與文化壓制。

 

正因為台灣歷史中始終存在著兩種相互抗衡的身份認同與精神力量，外部勢力及台獨執政力量才會不遺餘力地推進“去中國化”，滅人之國乃先去人之史。台灣歷史中，從與中華民族互動融合的長時段大歷史來看，存在著大一統的身份認同與政治基因，這並不是僅僅指向島內現存的真假統派，而是存在於歷史秩序且紮根社會土壤中的對中國傳統文化及整體統一性的信仰和追求。統一之根要遠遠超過短暫殖民、冷戰體系與民粹化民主所造就的缺乏歷史文化根基的割據主義和台獨主義，但由於政權和政策的現實性反向侵蝕，統一之根並非牢不可破，需要兩岸中國人尤其是大陸政府進行強有力的政治與法律保護。《反分裂國家法》就是其中最為關鍵的一部保護性法律。

 

二、《反分裂國家法》的憲制背景與法理架構

 

在1949年新中國建立的憲制秩序中，台灣在“內戰法理”的敘事邏輯之下，是有待“解放”的神聖領土。領土的神聖性可以從中華民族的大一統敘事及歷朝歷代的政治憲法實踐中獲得確證。大一統不僅是中國數千年政治統一體的最高憲制原則，也是最根本的執政倫理，更是中華民族生命力的生成機制。這樣的大一統觀念並非建立在近代西方的民族國家政治主權基礎之上，而是建立在中國古典的天下國家文明主權基礎之上。領土的神聖性根源於中國政治文明對人民教化、團結與保護的道德理想與責任倫理，中國共産黨在“馬克思主義中國化”的意義上回歸了大一統的文明民族倫理，而承擔起對台灣與台灣居民的保護性責任。《反分裂國家法》第4條規定：“完成統一祖國的大業是包括台灣同胞在內的全中國人民的神聖職責。”這裡的“神聖”性既來自中國文明歷史的大一統憲制原則，也來自中國憲法的明確規範。八二憲法序言第9段規定：“台灣是中華人民共和國的神聖領土的一部分。完成統一祖國的大業是包括台灣同胞在內的全中國人民的神聖職責。”具體地名出現于國家憲法序言之中，顯示出執政者對台灣問題之大一統憲制屬性與自身政治責任的深切理解和承擔，而兩處“神聖”的表述則為完成兩岸統一的事業賦予了一種淩駕普通利益與規範的超越性價值。 

 

《反分裂國家法》即立足於完成中國歷史之大一統要求與中國憲法關於國家統一的規範性任務。這部法律確立的不再是關於兩岸統一的政策聲明，而是反獨促統的法律制度安排。這部法律規定了兩岸統一的“兩軌制”路徑：其一是和平統一，一國兩制，這是主要的甚至理想化的方案，在2005年的特定時代語境中有其合理性與正當性；其二是非和平統一，具體制度模式未定，這與統一完成的非和平方式、台灣島內政治社會情勢以及統一完成初期秩序穩定的管制需求有關，不可能實行等同於和平統一模式下的寬鬆治理體制。“一國兩制”是解決台灣問題的戰略出發點，1949年以來的兩岸政治關係，儘管在法理上長期處於內戰割據狀態，但國家本身並未分裂，而只是分治，兩岸執政當局對“一個中國”並無政治異議，只是在競爭正統性與代表權。這是“一國”或其具體形態“九二共識”的歷史與政治基礎。在國共兩黨的初心交集中，“一國”不是政治討論的焦點，關鍵是“兩制”，是實際存在的兩岸治權如何經由協商締約而統一。因此，兩岸統一的憲制本質是治權與政府的統一，而不是國家與主權的統一，儘管有時的理論或政策表述上也會套用“國家統一”的概念。《反分裂國家法》在法理邏輯上就預設了國家與主權本身並未分裂，分裂從未成為事實，但兩岸有出現分裂事實的憲制風險，制定本法的主要目的即在於預防和制止兩岸分裂成為事實，更要阻止兩岸分裂的法權化和國際化。

 

從這部法律的邏輯體系來看，反分裂預設了統一的存在性以及實現主權與治權“完全統一”的制度理性。兩岸主權本就統一，這在中國憲法與國際法上並無異議。兩岸統一因此被界定為“完全統一”，就是治權與政府的統一，是政治名實的完全相符。從“主權統一”經由“治權統一”而達到“完全統一”，是這部法律的基本法理線索，也是十九大報告與習近平“1·2”講話的主旨邏輯所在。但2005—2020年的兩岸關係發生了結構性的質變，使得“和平統一”由主流模式蛻變為非主流模式，而“非和平統一”則成為兩岸完全統一越來越無法回避甚至需要積極正面思考和準備的理性選項。

 

三、PlanB:兩岸完全統一的非和平路徑

 

這裡涉及和平與統一的辯證法。無論是從歷史還是法理來看，中央從未承諾放棄使用武力，也從未以維持現狀的和平作為兩岸關係最高價值。這裡的和平價值應當區分為兩種狀態，並在比較中凸顯其精準意義：一種是兩岸分治條件下維持現狀的和平，這種性質的和平只能是中國大一統歷史與國家統一憲制秩序的例外狀態，是有待批判、改變和終結的狀態，即便維持現狀式的和平有保留價值，其正當性也不在於現狀本身，而在於維持現狀可以為完全統一積累改變的條件；另一種是兩岸完全統一後的、與民族復興相關的永久和平，這就不是簡單的維持現狀的和平，而是為兩岸中國人帶來永久性安全和發展利益的、更深層次與更高品質的和平。就完全統一的最高憲制原則而言，維持現狀的和平只是具有相對的歷史價值，是為和平統一及“一國兩制”的歷史實現提供較為寬鬆的時空條件，以擱置爭議、凝聚共識及協商行動填平歷史溝壑，締造完全統一的政治共同體基礎。 

 

但維持現狀的和平也可能被在兩種意義上濫用：其一是主動一方的無限期甚至無條件綏靖主義，以和平為假想的最高價值，追求虛幻的浪漫派政治理想或政策私利，戰略性延誤國家完全統一的機會窗口，有可能造成最終的政治悲劇；其二是相對被動一方的長期割據主義甚至分離主義，國民黨一定程度上利用這種和平追求長期割據，而民進黨則藉助本土民粹和國際干預追求終極分離。在政治邏輯上，綏靖主義與割據主義可以達成政治合意與利益合謀，從而以官僚利益集團的實踐行動違背國家完全統一的初心與規範。而分離主義至少在邏輯上難以直接與綏靖主義和割據主義融為一體，但也難以排除在台灣島內民粹與國際冷戰體系下出現某種程度的交融與合作。從《反分裂國家法》的初心及規範來看，國家完全統一是淩駕性的憲制目標，具有政治共同體主權完整的本體性價值，而和平與非和平方式只具有手段性和工具性價值。事實上，維持現狀的和平以及在此條件下以和平方式完成兩岸完全統一，是台灣問題解決的捷徑和理想路徑，但惟其如此，也可能是風險與阻力最大的路徑。

 

更進一步，以和平手段變相約束和阻止國家完全統一，並不是《反分裂國家法》的自我設限，恰恰是來自外部干預勢力的美國《台灣關係法》中的禁令條款。美國實質上並不承擔支持中國統一的任何義務，相反卻對台灣的長期割據甚至台獨前途持開放性立場，以“民主”價值予以正當化。對美國而言，中國的國家分裂是可以接受的甚至是值得追求的，但台灣民主在中國的“一國兩制”或其他制度模式下的改良與新生，是難以接受的，構成其民主全球化與民主衛士角色在道德上的一場災難。而且，美國所奉行的“一個中國”政策先天不足，後天更是日益滑向中美之間的“一中各表”從而掏空“一個中國”政策的國際法準確內涵與規範約束力。“一中各表”在其恰當理解及僅限于兩岸之間的內部化政治意義上具有合意性及實用主義的協商民主價值，但不適用於國際法上的任何場合。美國及台灣當局對“一中各表”的國際空間使用甚至台灣當局以“台灣”名號有意覆蓋“一個中國”的正名化實踐，均不符合“一個中國”的規範內涵及國際法意義。這也是台灣難以加入主權國家組成之國際組織如WHO等的正當制度性限制。

 

需要特別指出的是，既然維持現狀的和平只具有相對性價值，而且可能會被割據或分離勢力濫用，故這種性質的和平就必須是有具體時間和條件限度的。兩岸關係更值得追求的和平只能説是上述的第二種和平，即完全統一條件下的永久和平，這也是最符合台灣居民長期利益的穩態和平。但為了實現這一更高品質和更長遠的和平，就必須使用最低限度的非和平手段。如果非和平手段能夠理性且合比例地支持完全統一的目標，對台獨勢力之外的台灣普通民眾而言，反而是永久安全與發展利益的最大福音。因為非和平手段從來不是針對台灣普通民眾的，而恰恰是保護他們的，使他們得以解脫數百年殖民交替與治理不良的歷史循環，融入中華民族有史以來最為鞏固和最具文明發展前景的共同體秩序之中，以台灣的特色和優勢為民族復興及人類命運共同體事業做出獨特的文明性貢獻。台灣本具有現代化的價值、制度與技術優勢及中國文化的人文優勢，但是在台獨勢力與國際干預勢力的戰略和政治捆綁下陷入民主民粹化、國際孤立化以及文化無根化的結構性困境。非和平方式的完全統一就是為了打破台灣所處的兩岸關係與國際關係的純粹消耗性的困局，保障台灣與台灣人在中華民族21世紀的復興進程及再全球化進程中不掉隊，不落伍，不成為任何形式的冷戰或非冷戰的地緣政治博弈的棋子和棄子。 

 

《反分裂國家法》在其第8條和第9條設定了“非和平方式”完成統一的啟動條件與保護性條款。啟動條件包括三種情形：其一，兩岸分裂事實的發生；其二，兩岸分裂的重大事變；其三，和平統一的可能性完全喪失。前兩種情形主要指向島內或國際干預勢力的激進政治分裂行為，無論是訴諸島內法規程式的修憲、釋憲或公投，還是來自外部干預勢力任何形式的殖民性接管或非法的國際法操作。第三種情形主要指向大陸自主性的時機判斷和行動，是台灣當局對兩岸完全統一持續排斥、久拖不談的條件下，大陸作為憲法和國際法上代表中國主權的唯一合法主體，依據憲法與反分裂國家法主動啟動完全統一的非和平方式。

 

非和平方式是兩岸完全統一的“PlanB”，只有兩岸在“九二共識”基礎上存在進一步推進和平統一與“一國兩制”的政治合意及協商共識，才能完全避免對這一選項的實際選擇。《反分裂國家法》第7條規定了和平統一的操作原則與協商事項，但從2005年以來的兩岸關係實踐來看，兩岸和平協議與統一協議始終遙遙無期，外部干預勢力和民進黨構成阻止統一的政治聯盟，而國民黨執政當局優柔寡斷，割據自肥心態嚴重，在國際政治中軟弱受限，一步一步流失了和平統一的機會窗口。兩岸已有協議以經濟民生事項為主，政治協商裹足不前。2014年太陽花學運及2016年民進黨全面執政和“準永續執政”，基本關閉了兩岸和平統一的大門，中美新冷戰的體系性對抗長期化，“一國兩制”的島內影響力更是遭遇香港反修例運動的抽空損害。

 

四、完全統一作為最高憲制原則

 

這對我們今天思考和推進兩岸完全統一進程、完成民族復興“最後一公里”的歷史衝刺，是重大的考驗與挑戰。我們必須適當擱置對維持現狀和平的迷信和迷戀，對和平統一的可行性作出負責任的理性判斷，並據此決定我們在《反分裂國家法》框架下的決策和行動。作為一部優先追求和平統一的國家立法，這部法律顯然難以完全預料到兩岸關係及國際關係後續的結構性演變和嚴厲的挑戰，但這部法律根植于中國大一統的文明憲制智慧以及中國憲法的具體統一憲制規範之中，在基本法理邏輯與制度軌道上給出了“和平統一”與“非和平統一”的原則框架。即便政治時勢逼迫我們現實且理性地選擇“PlanB”，我們也可從這部法律中獲得直接的規範依據。因此最關鍵的並不是法律依據不足的問題，而是我們關於國家完全統一的主權決斷意志與執行能力的問題。

 

當然，如果“PlanB”的思考和行動是嚴肅且負責任的，這部法律的相關條款顯然太過原則化，需要以修改或解釋的方式予以細則化和可操作化，尤其是需要更為清晰地規定“非和平統一”條件下是否還存在“一國兩制”的某種低配版本，台灣居民的自由與財産如何保護，台灣的台獨勢力如何審判定罪，台灣的社會制度和文化系統如何進行“去台獨化”的轉型正義，以及台灣已有的民主法治權利和相應的制度遺産如何區分對待和繼續保留；進一步的，台灣的國際地位及長期發展利益如何體現和促進等等。指導原則上，未來台灣地區憲制框架在主權秩序上應當更為嚴謹（相比港澳），但在國際空間上可以更為靈活，在居民賦權及參與國際事務的權利上可以有創造性的設計和配置。 

 

這是大陸“主場統一”啟動必須向內地居民、台灣及世界解釋清楚並嚴格執行的基本問題清單。為了取信于台灣民眾及國際社會，這些“PlanB”項下的主要事項與制度安排，適宜以法律形式予以框架性確定和固化，儘管具體細節上可以權衡及留白。中國依法維護自身主權與領土完整的非和平執法行動，無論是在憲法還是國際法層面均屬正義行為。只要我們原則立場堅定，規則與程式明確，具體行動合乎國家完全統一與台灣居民權益保護的比例性要求，且給完全統一之後的台灣永久和平與發展提供更為開闊的內外空間與增值性權利，這樣的統一模式就不僅不是地緣政治與民主人權的災難事件，反而是重塑地緣安全秩序、保障台灣民主人權的典範行為，是對中國參與和塑造21世紀內外治理秩序，為國家、區域和全球更公正、合理與持久的和平發展提供制度性保障的價值檢驗與能力認證。

 

在此意義上，兩岸的完全統一併不排斥甚至日益依賴“非和平方式”，這就意味著我們對臺工作的戰略判斷、制度調整、技術儲備與國際公關等方面必須提出更高要求，也需要更加從容靈活地對兩岸人民進行積極説理和動員，創造最有利於“最小代價”完成兩岸統一及“最有創造性”開展統一後轉型正義與精細治理的制度、政策與管治人才基礎。如果不可避免的短暫陣痛是分娩新生的必經環節的話，國家完全統一的有機生命原理與母性孕育新生命的自然原理異曲同工。當大陸政府負起真正的國家完全統一實踐責任，當兩岸人民日益想通了“維持現狀的和平”不是真正的穩定性和平，從而凝聚共識追求完全統一下的永久和平，兩岸復歸統一與民族復興的歷史神聖事業就必然顯露曙光，水到渠成。而所謂的“非和平方式”是促進這一理性與光明前景的必要且合比例的制度手段，也是具有正當合法性的國家理性。