ในต้นปี1990 จีนและอังกฤษยังไม่สามารถบรรลุความเห็นเป็นเอกฉันท์เกี่ยวกับอัตราส่วนของสมาชิกสภานิติบัญญัติฮ่องกงที่ได้จากการเลือกตั้งโดยตรง แต่กฎหมายพื้นฐานฮ่องกงต้องให้แล้วเสร็จในเดือนกุมภาพันธ์ของปีเดียวกัน และโครงร่างเกี่ยวกับการเลือกตั้งที่ฮ่องกงในปี 1991 ที่อังกฤษจัดทำขึ้นก็กำลังจะแล้วเสร็จ ทางอังกฤษจึงรู้สึกร้อนใจ ประสงค์จะบรรลุข้อตกลงกับจีนเกี่ยวกับการเลือกตั้งที่ฮ่องกงในปี 1991 ก่อนที่การร่างกฎหมายพื้นฐานเขตบริหารพิเวศษฮ่องกงจะแล้วเสร็จ ดังนั้น ตั้งแต่วันที่ 18 มกราคมถึงวันที่ 12 กุมภาพันธ์ ปี1990 รัฐมนตรีต่างประเทศจีน-อังกฤษจึงได้แลกเปลี่ยนเอกสารทางการทูตรวม 7 ฉบับ เพื่อหาทางแก้ไขปัญหา ตอนนั้น ทั้งสองฝ่ายถือว่า นั่นเป็นการหารือกันภายใน จึงเก็บเป็นความลับ ต่อมา การโต้แย้งระหว่างจีน-อังกฤษเกี่ยวกับการปฏิรูประบบการปกครองในฮ่องกงรุนแรงขึ้น ทั้งสองฝ่ายจึงเปิดเผยเอกสารทางการทูตทั้ง 7 ฉบับออกมา
ประเด็นหลักที่เจรจากันผ่านเอกสารทางการทูต 7 ฉบับนั้นก็คือ จะจัดการเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติในฮ่องกงกันอย่างไร
ทุกวันนี้ ผู้ที่ไปอ่านเจอเอกสารทางการทูต 7 ฉบับนี้ อาจรู้สึกแปลกใจว่า เหตุใดจีนและอังกฤษต้องไปโต้แย้งกันอย่างรุนแรงเกี่ยวกับเรื่องที่ควรจะให้มีการเพิ่มหรือลดจำนวนสมาชิกสภานิติบัญญัติฮ่องกงที่ได้จากการเลือกตั้งโดยตรงเป็นกี่คน ในความเป็นจริงแล้ว สิ่งที่โต้แย้งกันนั้นไม่เพียงแต่เรื่องจำนวนสมาชิกสภานิติบัญญัติฮ่องกงที่ได้จากการเลือกตั้งโดยตรงเท่านั้น หากยังเป็นเรื่องระบบการปกครองของฮ่องกงหลังฮ่องกงกลับคืนสู่จีนแล้วด้วย
เพื่อที่จะทำความเข้าใจในจุดนี้ เราจำเป็นจะต้องรู้ภูมิหลังของวิวัฒนาการระบบการปกครองฮ่องกง และแนวคิดของอังกฤษในการกำหนดนโยบายปฏิรูประบบการปกครองฮ่องกงในช่วงเปลี่ยนผ่าน
ในช่วง 100 กว่าปีที่อังกฤษปกครองฮ่องกงในฐานะอาณานิคมนั้น อังกฤษใช้วิธีส่งผู้ว่าราชการที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จมาจากกรุงลอนดอน ภายใต้ผู้ว่าราชการ ก็จะมีสภาบริหาร และสภานิติบัญญัติเป็นองค์กรให้คำปรึกษา ซึ่งสมาชิกจะได้รับการแต่งตั้งโดยผู้ว่าราชการ ถือเป็นระบบการปกครองที่กำกับโดยฝ่ายบริหาร
ในทศวรรษ 1980 หลังจากที่จีนและอังกฤษได้ลงนามในแถลงการณ์ร่วมจีน-อังกฤษว่าด้วยปัญหาฮ่องกง จีนก็ดำเนินการร่างกฎหมายพื้นฐานเขตบริหารพิเศษฮ่องกง วางแผนระบบการปกครองฮ่องกงใหม่ที่สอดคล้องกับนโยบาย “หนึ่งประเทศสองระบบ”
ตอนนั้น ทางอังกฤษหมายจะใช้โอกาสช่วงเปลี่ยนผ่านของฮ่องกง เร่งผลักดันสิ่งที่เรียกว่า “การปฏิรูประบบการปกครองโดยสมาชิกสภาผู้แทน” เพื่อให้มีผลกระทบต่อการร่างกฎหมายพื้นฐานของเขตบริหารพิเศษฮ่องกง รวมทั้งการวางแผนระบบการปกครองฮ่องกงในอนาคต วัตถุประสงค์ในการปฏิรูประบบการปกครองโดยสมาชิกสภาผู้แทนนั้น อันที่จริงก็คือ จะเปลี่ยนระบบการปกครองในรูปแบบที่กำกับโดยฝ่ายบริหารมาเป็นระบบการปกครองในรูปแบบที่กำกับโดยฝ่ายนิติบัญญัตินั่นเอง กล่าวคือ อังกฤษจะยกฐานะฝ่ายนิติบัญญัติฮ่องกงให้สูงขึ้น เพื่อจะได้ควบคุมฝ่ายบริหาร ทำให้ฮ่องกงแยกห่างจากจีนไปเสีย และง่ายต่อการรักษาผลประโยชน์ระยะยาวของอังกฤษในฮ่องกงทั้งทางด้านการเมืองและเศรษฐกิจ
ก่อนมีการลงนามในแถลงการณ์ร่วมจีน-อังกฤษว่าด้วยปัญหาฮ่องกง ทางอังกฤษก็ได้เตรียมการในด้านนี้ไว้แล้ว เพราะหลังจากการลงนามในแถลงการณ์ร่วมแล้วเสร็จ ทางอังกฤษก็เริ่มดำเนินการปรับเปลี่ยนระบบการปกครองในฮ่องกงทันที โดยในปี 1985 ให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติจำนวนหนึ่งที่มาจากสายงานต่างๆ โดยทางอ้อมก่อน และตอนเลือกตั้งในปี 1991 ให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติในรูปแบบใหม่ โดยให้เลือกสมาชิกสภานิติบัญญัติอีกจำนวนหนึ่งจากเขตต่างๆ และยกเลิกระบบการแต่งตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติโดยสิ้นเชิงในปี 1995 แต่จะให้สมาชิกสภานิติบัญญัติทั้งหมดมาจากการเลือกตั้งใน 3 รูปแบบ อันได้แก่ การเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติตามสายงานต่าง ๆ การให้คณะกรรมการการเลือกตั้งไปเลือกมา อันเป็นการเลือกตั้งทางอ้อม และ การเลือกตั้งโดยตรงจากเขตต่างๆ
ตอนที่จีนกำลังร่างกฎหมายพื้นฐานเขตบริหารพิเศษฮ่องกงอยู่นั้น ก็ได้รับฟังความคิดเห็นของอังกฤษไปด้วย ตอนนั้น ทางอังกฤษเคยพยายามเสนอระบบการปกครองที่กำกับโดยฝ่ายบริหาร ซึ่งทางจีนก็เห็นว่า นั่นเป็นระบบการปกครองที่เหมาะกับสภาพความเป็นจริงของฮ่องกงในปัจจุบัน เพราะจะทำให้การบริหารมีประสิทธิภาพ และเป็นประโยชน์ต่อการรักษาเสถียรภาพ และความเจริญรุ่งเรืองของฮ่องกง
เวลาเดียวกัน จีนก็เห็นด้วยที่จะให้มีการพัฒนาระบบประชาธิปไตยในฮ่องกงตามลำดับ และในที่สุด ก็จะให้สมาชิกสภานิติบัญญัติทั้งหมดมาจากการเลือกตั้งโดยตรง แต่ทางจีนก็เห็นว่า เมื่อพิจารณาจากสภาพความเป็นจริงของฮ่องกงแล้ว ระบบประชาธิปไตยควรจะพัฒนาแบบค่อยเป็นค่อยไป ซึ่งตอนนั้น ทางอังกฤษก็เห็นชอบด้วย
ดังนั้น กฎหมายพื้นฐานเขตบริหารพิเศษฮ่องกงจึงร่างขึ้นตามหลักการสองประการ คือ ให้ฝ่ายบริหารเป็นฝ่ายกำกับ และจะพัฒนาระบบประชาธิปไตยแบบค่อยเป็นค่อยไป
หลังปี 1989 อังกฤษได้เปลี่ยนความคิดใหม่ ประสงค์จะให้เร่งกระบวนการปฏิรูประบบการปกครองในฮ่องกง โดยประเด็นที่เป็นปัญหาและทำให้โต้แย้งกันรุนแรงที่สุดคือ ฝ่ายอังกฤษต้องการให้เร่งเพิ่มอัตราส่วนของสมาชิกสภานิติบัญญัติที่ได้จากการเลือกตั้งโดยตรง เรื่องนี้กลายเป็นปัญหาหลักที่ก่อให้เกิดการโต้แย้งระหว่างจีน-อังกฤษในช่วงนั้น
ตอนนั้น ทางอังกฤษแจ้งให้จีนทราบว่า ในการเลือกตั้งปี 1991 ทางอังกฤษจะเพิ่มสมาชิกสภานิติบัญญัติที่ได้จากการเลือกตั้งโดยตรงจาก 10 ที่นั่งเป็น 20 ที่นั่ง และในปี 1995 จะเพิ่มเป็น 24 ที่นั่ง ซึ่งแตกต่างจากที่กำหนดไว้ในกฎหมายพื้นฐานเขตบริหารพิเศษฮ่องกงอย่างมาก คือ ให้มี 18 ที่นั่งที่ได้จากการเลือกตั้งโดยตรงในปี 1997 หากจีนรับวิธีการของอังกฤษก็จะเกิดปัญหา คือทำให้ระบบการปกครองฮ่องกงช่วงก่อนและหลังฮ่องกงกลับคืนสู่จีนในปี 1997 ไม่เชื่อมต่อกัน
เพื่อให้ฮ่องกงสามารถก้าวข้ามช่วงเปลี่ยนผ่านอย่างมีเสถียรภาพ ทางจีนจึงได้ผ่อนปรนเป็นอย่างมาก โดยเสนอให้มี 15 ที่นั่งที่ได้จากการเลือกตั้งโดยตรงในปี 1991 และมี 20 ที่นั่งในปี 1997
ทางอังกฤษแสดงความชื่นชมในความร่วมมืออย่างดีของจีน และแจ้งว่า จะไปศึกษาความเป็นไปได้ในการลดจำนวนที่นั่งที่ได้จากการเลือกตั้งในปี 1991 ให้น้อยกว่า 20 ที่นั่ง
จากนั้น รัฐมนตรีต่างประเทศจีนและอังกฤษเร่งปรึกษาหารือเรื่องราวต่างๆ ด้วยลายลักษณ์อักษร ซึ่งมีเนื้อหาโดยสังเขปดังนี้ ต่อข้อเสนอของจีนที่ให้มี 15 ที่นั่งที่ได้จากการเลือกตั้งโดยตรงในปี 1991 และมี 20 ที่นั่งในปี 1997 อังกฤษเสนอเป็น 18 ที่นั่งในปี 1991 และมี 24 ที่นั่งในปี 1997 ส่วนที่จีนเสนอให้มี 18 ที่นั่งในปี 1991 และ 20 ที่นั่งในปี 1997 นั้น อังกฤษปฏิเสธ และขู่ว่า หากทางจีนไม่แก้ไขเรื่องจำนวนที่นั่งที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงในกฎหมายพื้นฐานเขตบริหารพิเศษฮ่องกง สมาชิกสภาบริหาร และสภานิติบัญญัติฮ่องกงก็จะลาออก นอกจากนั้น อังกฤษยังเสนอว่า จะส่งเจ้าหน้าที่ชั้นผู้ใหญ่มาเจรจาที่ปักกิ่ง แต่ฝ่ายจีนตอบว่า อังกฤษมิได้ตอบรับการผ่อนปรนครั้งใหญ่ของจีน จึงไม่มีความจำเป็นที่จะต้องส่งเจ้าหน้าที่ชั้นผู้ใหญ่มาปรึกษาที่ปักกิ่ง หากทางอังกฤษไม่รับข้อเสนอของจีน คณะกรรมการยกร่างกฎหมายพื้นฐานเขตบริหารพิเศษฮ่องกงก็จะร่างไปตามที่กำหนดไว้แต่เดิม ในที่สุด อังกฤษก็ยอมตามที่จีนเสนอ โดยมีหนังสือยืนยันมาอย่างเป็นทางการว่า จะรับข้อเสนอของจีนให้มีสมาชิกสภานิติบัญญัติ 18 ที่นั่งที่ได้จากการเลือกตั้งโดยตรงในปี 1991 และมี 20 ที่นั่งในปี 1997 และจะให้ทุกอย่างมีการเชื่อมต่อก่อนและหลังฮ่องกงกลับคืนสู่จีนในปี 1997
