突如其來的新冠肺炎疫情以及空前的減稅降費力度，給地方財政帶來了巨大壓力。如何為基層財政減壓？政府工作報告以及中央與地方預算草案報告給出了答案。

 

今年中央財政將新增1萬億元赤字規模和1萬億元抗疫特別國債，總計2萬億元資金全部轉給地方。給錢還不夠，還要給得精準高效。因此中央財政將首次設立特殊轉移支付機制，初定規模為6050億元，這筆資金將越過省一級財政，直接撥付給市縣政府，支持地方“六保”。

 

多位財稅和基層財政官員告訴第一財經記者，中央財政直接將資金撥付給市縣，基層可以更早地拿到“救命”錢，緩解危機下收支矛盾，支持“六保”，直接惠企利民。不過，他們也表示，根本上解決基層財政收支矛盾，急需推動中央與省、省與市縣財政事權和支出責任劃分改革，合理劃分權責，健全地方稅體系建設，讓基層財政有相應的財源來履責。

 

中央出大招緩解基層財政困難

 

財政部部長劉昆在全國兩會“部長通道”上接受採訪時説，預計地方財政減收增支的規模在8000億到9000億元，一些地方保基本民生、保工資、保運轉面臨較大的壓力。

 

財政部數據顯示，今年前4個月，地方一般公共預算本級收入罕見同比下降11.5%。不同地方受疫情衝擊也不盡相同。中央財政已經通過大力增加轉移支付、提高地方財政資金留用比例等手段支援地方，各地也多渠道增收減支以自救。

 

“當前基層財政依然非常困難，一方面受疫情和大規模減稅降費政策影響，收入大幅減少。另一方面，‘六保’任務最終還是需要基層政府去落實，尤其是民生等項目，支出壓力很大。如果不解決好基層收支缺口問題，基層政府很難提供基本的公共産品和服務，可能連吃飯財政也難以維持。”上海財政大學鄧淑蓮教授告訴第一財經記者。

 

基層財政出現的困難引起了決策層高度關注，緩解之策也在全國兩會期間公佈。

 

根據今年政府工作報告，今年赤字率擬按3.6%以上安排，財政赤字規模比去年增加1萬億元，同時發行1萬億元抗疫特別國債。這是特殊時期的特殊舉措。這2萬億元全部轉給地方，建立特殊轉移支付機制，資金直達市縣基層、直接惠企利民，主要用於保就業、保基本民生、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等，強化公共財政屬性，決不允許截留挪用。

 

北京國家會計學院財稅政策與應用研究所所長李旭紅告訴第一財經記者，今年通過壓縮中央財政支出等方式，將2萬億資金全部留給地方，這是保障地方財政的重要手段，對於解決現實的困難更具有針對性，也最能夠化解當前中國經濟直接面對的困難及壓力。

 

為了支持基層財政渡過難關，做好“六保”工作，中央財政還首次創設了特殊轉移支付機制。

 

根據今年中央與地方預算草案報告，中央對地方轉移支付中，新增設立了特殊轉移支付，作為一次性財力安排，用於支持地方落實“六保”任務，重點用於保基本民生、保基層運轉、公共衛生體系建設、應急物資保障體系建設以及應對下半年不確定因素等。2020年安排資金6050億元，執行中將根據上述用途予以細化。這筆資金直達市縣基層，直接惠企利民，決不允許截留挪用。

 

中央財經大學預算管理研究所所長李燕對第一財經記者分析，按照《預演算法》的規定，我國實行一級政府一級預算，因此，與我國政權結構相適應，預算管理分為五級，中央一級，地方四級，地方分別為省、市、縣、鄉鎮。按照規範的流程，以往上級對下級的預算轉移支付很大程度上是一級一級進行的，即中央先到省，再層層往下。這樣就會出現對基層的轉移支付資金在途時間長，甚至會出現中途被截留挪用的情況。

 

“今年中央為緩解地方財政困難，新增加的財政赤字和抗疫特別國債全部安排給地方，並且強調要不折不扣用在落實‘六保’任務和減稅降費等方面。為了實現這一目標就要建立這種特殊轉移支付機製作為保障，讓資金的撥付流程能夠減少因中間環節多而帶來的效率損失，最大限度下沉財力，讓資金能直達市縣基層，直接惠企利民。”李燕説。

 

南昌市財政局局長萬昱原告訴第一財經記者，轉移支付資金由中央財政下達到省級，省級再“自上而下”層層分解，而各級人民代表大會召開的時間又是“由下至上”，兩者之間存在“倒挂現象”，導致資金下達還不夠及時，這也是地方財政預算編制不夠準確到位的原因之一。“設立特殊轉移支付機制，讓資金直達基層，是對轉移支付制度的一個重大改進和完善。”

 

“以前中央轉移支付資金先到省級財政廳，然後再下達給市縣。這次資金直達市縣，我覺得基層可以更早拿到資金，提高花錢效率。而且拿到的金額也更清楚，地方心裏有數，有利於更早地安排項目支出。”一位東部縣級財政局副局長告訴第一財經記者。

 

一位省級財政廳人士告訴第一財經記者，目前還沒有看到特殊轉移支付具體操作辦法。現行財政體制是省管縣或市管縣，政策上強調的是省級兜底。過去一些財力性轉移支付，中央只是測算到縣後的總額來下達，省級再統籌分配到縣。如果中央能兜底，那就大大減輕省裏的壓力和責任。

 

劉昆公開表示，今年中央財政將全力保障地方財政的正常運轉。比如中央財政對地方的轉移支付增速為近年來最高點。

 

根據預算報告，今年中央財政對地方轉移支付預算數是83915億元，同比增長12.8%。而中央用於本級的支出規模是35035億元，同比下降0.2%。這一增一減之間可以看出中央財政支持地方的力度空前。

 

權責劃分、地方稅體系構建更關鍵

 

為了解決基層財政困難，除了上述轉移支付資金直達基層外，今年中央部委也已做了不少創新。

 

比如，3月，財政部發文明確，今年3月1日至6月底，在已核定的各地當年留用比例基礎上統一提高5個百分點。其間各地因提高留用比例增加的現金流，應全部通過提高縣級財政資金留用比例或增加日常資金調度的方式留給縣級使用，不得滯留在省級財政。

 

財政部國庫支付中心主任劉金雲表示，此舉增加了地方留用的現金流，據估算，4個月地方將新增留用資金約1100億元。

 

為了支持疫情期間基本顆粒無收的湖北財政渡過難關，3月份財政部建立了對湖北省按周調度資金的工作機制，及時按周調度資金，保證湖北省庫款資金週轉的需要，以加強基層“三保”支出庫款保障。

 

萬昱原表示，財政轉移支付制度存在的一些問題，實質上是政府間財政關係的問題，根源在於政府間事權和支出責任劃分還有待進一步完善。下一步，建議中央財政充分考慮地方的實際困難，在將特殊轉移支付機制常態化，將資金直達基層的同時，進一步完善轉移支付資金分配方式，優化政府間事權和支出責任劃分，構建“權責清晰、財力協調、區域均衡”的政府間財政關係。

 

鄧淑蓮也認為，目前基層財政困難一個重要原因是財政收支體制不合理，即財政收入層層上收，但支出責任卻層層下放，基層做事最多，但收入卻少。長期來看，解決基層財政收支難題，還需要進一步明晰政府間財政事權和支出責任，健全地方稅體系，讓基層財政有與履責相匹配的財力。

 

事實上，近些年我國中央與地方財政事權和支出責任劃分改革正在加快推進，一個重要趨勢就是中央和省一級財政承擔更多的財政事權和支出責任，給基層減負。地方稅體系構建也在穩步推進，比如明確了增值稅央地五五分享比例，加快消費稅徵管環節後移，並把新增收入劃歸地方等。

 

今年預算報告也明確，要加快財稅體制改革，紮實推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，落實實施更大規模減稅降費後調整中央與地方收入劃分改革推進方案，推動建立權責清晰、財力協調、區域均衡的政府間財政關係。

 

另外，預算報告強調，穩步推進健全地方稅體系改革，理順稅費關係，讓地方財政有更多穩定收入來源。（作者：陳益刊）