漫畫：張玉佳

 

隨著零工經濟時代到來，生産經營所得和勞動所得越發難以明確區分，這給個稅調整提出了新問題。與此同時，下調個稅45%最高邊際稅率的呼聲由來已久，在留住人才和保證公平兩方面如何權衡？未來五年，且看個稅改革如何闖關奪隘!

 

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萬億元大稅種的每個微小變動都會牽動公眾的神經，這其中又以個人所得稅獲得的關注度最高。迄今為止，中國已經進行了七輪個稅改革。

 

2018年，以新個稅法的修訂為標誌，我國歷史上第七輪個稅改革拉開大幕，這也是歷次個稅改革中力度最大的一次——將個稅免征額提高到5000元僅是“小禮包”，無論是首次引入綜合計稅模式還是添加六項專項附加扣除，對個人錢袋子的影響都比提高免征額重要得多。

 

從目前看，這輪改革的成效顯著，納稅人滿意度頗高。在兩年時間裏，這項改革讓2.5億人享受到減稅紅利，預估減稅規模超過5000億元。在“十三五”收官及“十四五”開局之年，大家想知道的是，這項改革會如何繼續和深化下去。

 

個稅作為直接稅，是調節收入分配的重要工具。而對於個人收入的調節，《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）指出，要完善再分配機制，加大稅收、社保、轉移支付等調節力度和精準性，合理調節過高收入，取締非法收入。

 

財政部部長劉昆近期撰文指出，“十四五”時期將進一步完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度。適時推進個人所得稅改革修法，合理擴大納入綜合徵稅的所得範圍，完善專項附加扣除項目，完善吸引境外高端人才政策體系。

 

北京國家會計學院財稅政策與應用研究所所長、教授李旭紅對照了《建議》和劉昆文章中關於個稅的表述，她認為，“十四五”期間，個稅改革會服務於整體稅制結構調整，推動科學公平的現代稅收制度體系進一步完善和發展。“重點已經不再是大規模減稅，而是讓稅制更加公平。”

 

經營所得或率先納入綜合所得

 

第七輪個稅改革首重“公平”，這從在個稅中首次引入綜合計稅模式就能看出來。

 

2019年以前，我國的個稅採取分類徵收模式，即不同類別的收入，適用的稅率、扣除標準等不同，這使得不同類別收入個稅負擔不同，有悖于公平原則。因此國際上採用分類徵稅單一模式的國家極少。

 

為改變這一現狀，財稅部門對稅制進行了重塑，即將以前工資薪金、勞務報酬、特許權使用費、稿酬統一為綜合所得，採取統一的超額累進稅率，確保這四項收入適用相同的稅率，而非此前不同的稅率，這體現了公平性。

 

李旭紅對此評價很高，她説，該模式將納稅人綜合負擔水準納入考慮範圍，促進了不同類別收入間個稅負擔的平衡，有效降低納稅人的綜合稅負水準，是稅收公平原則的一次有效實踐。

 

而由於綜合計稅對徵管能力和稅收遵從度有較高要求，在初步階段，改革僅將具有易徵管、不易轉嫁或避稅等特徵的工資薪金等四項收入先行納入綜合所得範圍，對經營所得，利息、股息、紅利所得，財産租賃所得，財産轉讓所得，偶然所得等，仍採用分類徵稅方式，按照規定分別計算個人所得稅。由此，我國初步建立了綜合與分類相結合的個稅體制。

 

這是為了改革的平穩過渡。山東大學財政系主任、中國稅務學會理事李華説，考慮到公平性，綜合所得必然是要繼續擴圍的，但這是一個逐步推進的過程。“現在這種‘小綜合’實際是在稅收徵管和稅制公平中作了一個權衡。”

 

劉昆文章中“合理擴大納入綜合徵稅的所得範圍”的表態，意味著“十四五”期間，這項改革將繼續完善下去，而經營所得被認為是最有可能率先被納入綜合所得計稅的。

 

“工資薪金、勞動報酬等四項統一為綜合所得主要是考慮這些都是勞動所得，性質相近，而經營所得從原理上來説也是和勞動所得相近的。”李華打了個比方：個人被單位雇傭取得工資薪金，經營所得相當於自己雇傭自己。

 

經營所得種類比較廣泛，包括個體工商戶從事生産、經營活動所得，個人獨資企業投資人、合夥企業的個人合夥人來源於境內註冊的個人獨資企業、合夥企業生産、經營的所得；個人對企業、事業單位承包經營、承租經營以及轉包、轉租取得的所得等。

 

中國財政科學研究院研究員梁季認為，隨著零工經濟時代到來，生産經營所得和勞動所得越發難以明確區分開，所以有必要將其納入綜合計徵。而從計稅模式上，經營所得也與綜合所得相近，兩者目前都適用累進稅率，併入綜合計徵範圍也相對較為容易。

 

唯一的困難是兩者稅率的不同。綜合所得應納稅所得額是收入減除6萬元免征額、專項扣除、專項附加扣除等餘額，然後適用3%—45%總計7檔超額累進稅率；經營所得應納稅所得額是收入總額減除成本、費用以及損失後的餘額，適用5%—35%共5檔超額累進稅率。

 

有人建議，未來可以考慮適當下調綜合所得45%最高邊際稅率。

 

統籌考慮稅率水準

 

事實上，下調個稅45%最高邊際稅率的呼聲由來已久。

 

2018年8月31日，十三屆全國人大常委會第五次會議舉行了閉幕會，這次會上通過了3部法律，分別是電子商務法、土壤污染防治法和新修訂的個人所得稅法。

 

隨後，全國人大常委會辦公廳在人民大會堂舉行3部法律的專題新聞發佈會，現場的記者們一共問了12個問題，和個稅相關的有8個。有記者提問：目前45%的邊際稅率是否應該有一定的下調，在接下來的稅制改革中，是否會根據實際情況有所變化？

 

財政部稅政司司長王建凡回答：45%的稅率，這個問題還是要綜合地看。新個稅法出臺了組合性的措施為廣大納稅人減負，所以適用45%稅率的這些人同樣也有減稅。

 

但他同時指出，我國收入分配差距較大的現象仍比較突出，因此個人所得稅的稅率結構的設計，包括最高邊際稅率的設計，還是要兼顧到調節收入分配的要求。下一步隨著徵管和配套條件的不斷改善，這都會統籌考慮。

 

長期以來，不少學者建議適度下調45%最高邊際稅率。華夏供給經濟學研究院院長、財政部原財政科學研究所所長賈康認為，這個稅負水準無疑調節了高收入，但企業單位卻面臨著穩定高端人才隊伍的困難。

 

“高端人才會用腳投票，國內個稅高，他們就會被境外的公司拉跑。”賈康説，這給市場造成了巨大壓力，因此，2019年以來，我國對包括粵港澳大灣區、上海自貿區臨港片區、海南自貿港等地的高端人才或緊缺人才，出臺了個稅優惠措施，降低相關人才個稅稅負。

 

劉昆的文章並未提及“十四五”期間是否考慮下調個稅最高邊際稅率的問題，但學者們普遍認為“完善吸引境外高端人才政策體系”事實上就會涉及這一點，只是適用範圍和調整幅度大小的問題。

 

“從國際上來看，個稅的最高邊際稅率普遍在30%—35%左右，我們明顯還有降低的空間，更在現實生活中感受到了其迫切性。”賈康呼籲，有關部門應該趕快考慮跟蹤分析實際運行的情況，有必要的話及時跟上一些緩解矛盾的措施，如果個稅能啟動下一輪的改革，壓低最高邊際稅率和適當擴大綜合徵稅範圍、納入一些非勞動所得應該結合起來。

 

向民生傾斜

 

這輪個稅改革中最貼近民生的舉措是引入子女教育、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息或住房租金以及贍養老人等六項專項附加扣除政策。此舉考慮了個人或家庭實際支出負擔不同，給予相應的抵稅金額，讓個稅體制更加公平。

 

李旭紅認為六項專項附加扣除政策體現了稅收政策向民生領域傾斜的特點，有利於合理減輕納稅人的整體負擔，有效保證稅制改革落到實處，惠及民生，提高稅制的公平性。

 

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文對此也很推崇，他説，六項專項附加扣除政策設計時考慮了橫向的公平，進步是很大的。“這是屬於對生計費用扣除的範疇，生計費用體現了對民生的保障。”

 

目前，除了允許個人大病醫療在8萬元限額內據實扣除，其餘5項專項附加扣除均採取定額扣除，比如每個子女教育扣除標準為每月1000元，住房貸款利息也為每月1000元，（獨生子女）贍養老人扣除標準為每月2000元。

 

施正文告訴中青報·中青網記者，目前這種定額的扣除方式一方面是基於徵管簡便的考慮，另一方面也考慮了財政的承受能力。但問題也很明顯——無法真實準確地反映納稅人在某項生計費用支出的具體數額，會在一定程度上造成不公平。

 

劉昆對此表態，下一步要完善專項附加扣除項目，這意味著專項附加扣除將進一步改革。此前，財政部副部長程麗華表示，根據教育、住房、醫療、養老等民生支出變化情況，個稅專項附加扣除暫行辦法在執行過程中還將進行動態調整。

 

施正文認為，下一步完善專項附加扣除主要是扣除標準動態調整，進一步幫助個人和家庭減負。比如，扣除內容上考慮得更全面，扣除方式上更科學，扣除標準上更貼近實際支出的數額。

 

梁季建議，可以考慮房貸利息的據實扣除，因為房貸利息有真實數據，納稅人和徵管機構都可以取得，這個可操作性更強。還有完善二孩扣除政策，鼓勵生育，緩解人口老齡化問題。

 

目前，專項附加扣除項目主要惠及年輕納稅人群體。李旭紅做了很多相關的研究，她表示，專項附加扣除政策對民生很重要，下一步應該結合地區經濟發展水準、家庭結構、實際負擔等現實因素，制定適度差別化的扣除標準，並允許扣除標準隨經濟社會發展狀況和宏觀調控需要在合理範圍內波動，統籌確定性與靈活性，兼顧公平與效率。

 

同時，綜合考慮各納稅群體的稅收特徵，平衡不同納稅群體間的受惠差異，增加對於特殊群體和弱勢群體的定向扣除項目，切實關照民生的方方面面，充分發揮個人所得稅的再分配功能，進一步提高稅收公平性，增進人民福祉。

 

做大個稅蛋糕

 

中國社會科學院副院長、學部委員高培勇曾表示，“十四五”時期對直接稅的改革很關鍵。我國優化現行稅制結構就是要實現現代稅收職能，即通過稅收制度的安排實現公平正義，這依託于直接稅的建設。

 

直接稅是指稅收負擔不易轉嫁，直接由納稅人承擔的稅收，例如所得稅、財産稅；間接稅則指通過層層流通環節，稅負最終由消費者承擔的稅收，如增值稅、消費稅等。二者的區別在於理論上能否轉嫁，即負稅人與納稅人是否一致。

 

施正文表示，我國“十四五”規劃中關於稅收改革這一方面，中心思想是要優化稅制結構，建立更加科學、公平、規範的現代稅收制度，進而更好地發揮稅收在收入分配中的調節作用，更好地促進社會公平，促進共享發展，推進現代國家治理。

 

他認為，提高直接稅比重，關鍵是深化個人所得稅改革，既要進一步調整稅率和完善費用扣除制度，也要整體上謀劃提高個人所得稅收入規模。

 

2019年，我國個人所得稅收入10388億元，佔全國稅收收入的比重是6.6%。“從規模上看個稅是萬億元的大稅種，但從比例上看，個稅仍是個小稅種，讓它去拉收入分配公平這輛大車還是有難度。”李華説，只有做大個稅，它才能真正發揮調節收入的作用。

 

目前，個稅在我國稅收收入中所佔比重和一些發達國家相比還比較低，財政部副部長程麗華此前曾表示，隨著我國經濟的發展，大家收入水準在提高，國家也採取了一系列的措施在改善收入分配的結構，將來會有越來越多的人有能力進入到個人所得稅納稅者的行列，這也是發達國家走過來的一個經驗，個人所得稅對於稅收的貢獻今後可能還會有所上升。

 

她還説，隨著改革的不斷推進，我國會逐步地邁向一個規範的綜合與分類相結合的個人所得稅制，必將在籌集財政收入以及調節收入分配方面發揮更好的作用。

 

這是一個系統性的工程。對於個稅的發展方向，賈康説，在中低收入人群中應該進一步降低稅負，在中等收入群體中應該適當考慮不再增加稅負，對真正高收入群體要加強徵收，但也要注意把握積極性和公平性之間的平衡，消減現在高端收入調節方面所存在的明顯的對勞動收入的稅收歧視和過高的力度。

 

優化再分配關鍵是“提低控高”，在不斷完善的過程中解決問題。《建議》中是這麼説的：“改善人民生活品質，提高社會建設水準。”這一切的背後是 “公平”，是“民生”。（記者 張均斌）