歐非峰會：歐盟解決難民問題，破財消災遠遠不夠

　　

　　近來，來自非洲、中東和南亞的大量移民使歐洲面臨自債務危機以來最為嚴峻的挑戰。據國際移民組織報告，2015年前9個月經海路進入歐洲的移民數量已達46,4000人，如此龐大的移民規模迫使歐洲開始向非洲尋求幫助。因此，2015年11月10-11日，在歐洲理事會召集下，歐盟-非洲移民峰會在馬爾他的瓦萊塔舉行。

　　自“阿拉伯之春”以來，突尼斯、利比亞、埃及等諸多北非國家陷入不同程度的政治動蕩，貧困及安全形勢嚴重惡化使大量非洲難民涌入歐洲。因此，歐盟要求非洲承擔“共同責任”，希望通過提供援助並對合法移民開闢便利渠道，換取非洲國家配合接收歐洲遣返的移民。本質上，歐盟是想“破財消災”，讓非洲國家承擔接收歐洲遣返移民所可能造成的社會成本。

　　因此，在此次峰會上，歐盟設立高達18億美元的“對非緊急信託基金”，並與非洲最大的難民接收國埃塞俄比亞就移民問題簽署協議，以保證非洲國傢具備接收遣返移民的能力。此外，歐洲還擬通過對話、培訓等方式提高非洲國家對移民問題的治理能力，同時，在打擊販賣人口等有組織跨國犯罪領域開展合作。  

　　其實，在移民治理方面，歐盟和非洲此前已建立起雙重合作機制。在地區層面，歐非達成三項重要機制，幾乎覆蓋了非洲移民進入歐洲的主要路線：一是2006年發起的針對西部非洲地區的移民問題的“拉巴特進程”；二是設立於2014年的針對東部非洲地區的移民問題的“喀土穆進程”；三是于2015年發起的“薩赫勒地區行動計劃”，該項目主要針對解決薩赫勒地區的移民問題。在國家層面，歐盟還與佛得角、摩洛哥、突尼斯、尼日利亞等非洲國家就解決移民問題簽署了雙邊協議。這些雙邊協議涉及對難民的國際保護、界定合法/非法移民標準等諸多方面。

　　然而，無論是峰會提出的大規模援助計劃抑或與埃塞俄比亞的雙邊協定，無非是對上述機制的一種補充，實際上乏新可陳。在解決難民問題上，歐洲還有很長一段路要走，“破財消災”還遠遠不夠。

　　首先，僅在“破財”一項，歐盟已經稍顯力不從心。雖然宣佈設立18億歐元的援助計劃，但是截至目前，24個歐盟成員國以及挪威、瑞士提供的資金僅7120萬歐元，該基金還需募集額外的17多億歐元資金。在歐洲保守力量影響不斷增強以及債務危機困擾下，歐盟能否如期兌現援助承諾還有待觀察。

　　其次，這些舉措“治標不治本”，無法根除難民産生的土壤。限制移民涌入和遣返移民是當前歐盟開展對非移民合作的主要思路。然而，非洲國家社會的動蕩不安與極度貧困是造成大量移民涌入歐洲的根本原因，僅靠歐盟提供的為數不多的資金安置遣返移民來解決難民問題，無異於杯水車薪，顯然無濟於事。並且，安置遣返移民絕非易事，還需要提供足夠的就業機會與社會福利保障措施等多項並舉，而這些都是非洲國家的“短板”，在很大程度上限制了非洲國家在歐非合作中發揮應有作用。

　　正如歐洲議會主席馬丁舒爾茨所言：“我們的戰略必須是應對移民問題産生的深層根源：衝突和貧困。”歐非合作應將重點轉向構建非洲國家的安全秩序與推動經濟社會發展層面：一方面，緩解部分非洲國家內部衝突；另一方面，通過促進經濟發展、提供就業崗位以改善貧困狀況。筆者認為，倘若歐盟將更多的精力投入到解決“衝突和貧困”問題上，而非僅一味地限制和遣返移民，那麼歐洲的難民危機或許能真正尋得一條長久的解決之道。（張凱）