黨法關係是依法治國核心問題

　　作者：李龍 鄭華

　　內容摘要：黨與法的關係是依法治國的核心問題，共産黨的領導是依法治國的靈魂。這是因為，法是黨的主張和人民意志的集中體現，黨領導人民制定憲法與法律，黨同時領導人民實施憲法與法律，黨自身又必須在憲法與法律範圍內活動，這是黨的領導力量的體現。立法是依法治國的前提和基礎，必須進一步完善中國特色社會主義法律體系，要以制定良法為基點，強調法律的人民性、科學性、統一性、穩定性、公開性，堅持民主立法、科學立法、依憲立法，使每一項法律都能體現黨的主張和人民意志的統一。因此，在全面推進依法治國的進程中，必須堅持與加強黨的領導，必須理直氣壯地弘揚黨對法治建設的領導，“堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所繫、幸福所繫，是全面推進依法治國的題中應有之義”。

　　關鍵詞：依法治國;黨的領導;權力;人民;憲法;中國特色社會主義;中國共産黨;立法;法律規定;執政黨

　　作者簡介：

　　黨與法的關係是依法治國的核心問題，共産黨的領導是依法治國的靈魂。正如習近平同志所指出的，對這個問題“處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰”。

　　黨法關係是依法治國的核心問題

　　黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各個方面，是社會主義建設的一條根本經驗。實踐證明：堅持黨的領導，依法治國就興旺、就發展、就能取得成就，就能對中國對世界不斷作出貢獻！

　　黨法關係是法治與政治關係的集中反映。世上沒有無政治的法治，尤其是當今世界，離開政治的法治是根本不存在的。這個道理業已成為世界的共識，西方法學家也認為公法只是一種複雜的政治話語形態，公法領域內的爭論只是政治爭論的延伸。事實證明：每一種法治形態背後都有一種政治邏輯，每一種法治道路中都包含了一種政治立場。我國堅持的中國特色社會主義法治道路，本質上是中國特色社會主義道路在法治領域的具體體現；我們發展的中國特色社會主義法治理論，本質上是中國特色社會主義理論體系在法治問題上的理論成果；我們建設的中國特色社會主義法治體系，本質上是中國特色社會主義制度的法律表現形式。

　　黨法關係是一種相互依賴、高度統一的關係。習近平同志説得好，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。這是因為，法是黨的主張和人民意志的集中體現，黨領導人民制定憲法與法律，黨同時領導人民實施憲法與法律，黨自身又必須在憲法與法律範圍內活動，這是黨的領導力量的體現。

　　“黨大還是法大”是個偽命題

　　在社會主義中國，特別是在憲法明文確立了中國共産黨的領導與規定我國實行依法治國、建設社會主義法治國家的背景下，提出“黨大還是法大”這個問題，顯然是個偽命題。如果不是有意攻擊黨和社會主義法治，至少也是糊塗認識。之所以這樣講，主要有如下理由。

　　從法律的制定來看，從憲法到基本法律及其他法律的草案絕大多數都是黨中央直接提出的，尤其是憲法草案及其修正案，都是由中共中央直接起草，並建議全國人大常委會提請全國人大通過的。黨中央不僅領導全國人大及其常委會的立法工作，同時領導國務院的行政立法。全國人大常委會和國務院黨組直接接受中共中央領導並向其彙報工作。

　　從法律的運行來看，中國共産黨按照“依法執政”的方針，在全國範圍內領導立法、保證執法、支持司法、教育守法、引導護法，保障法律的各個環節健康運行和有效實施。就是説，從法律的制定到法律的實施，每個環節都貫穿了黨的領導。如果離開黨的領導，法律就寸步難行。

　　從法律的內容來看，總的來説，我國的法律都是黨的主張與人民意志的統一的具體表現。也就是説，我國絕大多數的法律法規，都是以黨的政策為依據的。黨的路線、方針和政策是法律的靈魂；離開黨的領導，法律就會失去方向，沒有精髓。

　　從法律的實施來看，同樣離不開黨的領導，離不開黨的政策的指導。憲法離不開黨的總路線或基本路線的指導；行政法規、地方法規及自治法規離不開黨的具體政策的指導。同時黨的各級領導機關和黨員都在憲法和法律範圍內活動，帶頭遵守憲法與法律，從而有力地保障憲法與法律的實施。至於司法機關適用法律，也必須在黨組引導下根據黨的政策的精神來把握方向。一句話，偏離黨的領導，偏離黨的路線、方針和政策，法律就難以實施，甚至迷失方向或造成冤假錯案。

　　總之，黨要領導立法、保證執法、支持司法、教育守法、引導護法，以達到人人守法。所以説，根本不存在黨大還是法大的問題，它無疑是個偽命題。

　　“權大還是法大”是個真命題

　　在全面推進依法治國的當今中國，確實需要認清“權大還是法大”這個重要問題，如果不從思想上解決、從行動上落實，必將阻礙法治建設的深入。

　　法直接確定權的內容，或者説權是法律規定的。一個國家首先是由憲法明文規定國家機關的組成及其職權。如我國憲法便明文規定了全國人民代表大會為最高國家權力機關，並規定了其職權範圍。同時，也規定地方各級人民代表大會為地方各級國家權力機關，並規定其職權範圍。任何公共權力，一般都是由法律、法規直接規定。比如警察，其權力就是由《警察法》明文規定的。沒有法律規定或法律授權的權力在法治國家不存在。即使是某些非法治國家，其國家公共權力在形式上也是法律規定的。現在世界上有170多部憲法，幾乎都把國家權力規定在憲法之中。這就是説權力的內容是由法律規定或確定的。否則，這個權力就是非法的。當然，法律在確定或規定權力內容時，是有邊界的，有範圍的。在法律規定範圍內行使權力是合法的，而超出法律規定的範圍行使權力則要受法律的處分。對法律規定的權力不作為造成後果的，也要受到法律處分。

　　法律明確規定行使權力的原則。公共權力是一把雙刃劍。合法行使權力會給人民帶來福祉，非法行使必然會給人民帶來損失，甚至禍害。因此，必須由法律限定其行使權力的原則。法律嚴厲制裁濫用權力危害人民的犯罪行為，保障公共權力的正確行使。憲法和法律明確規定了國家機關工作人員的責任制。對那些濫用權力者、違法亂紀者、以權亂法者、以權壓法者、貪贓枉法者，必然要繩之以法。近幾年的反腐鬥爭就是明證。

　　由此可見，法是大於權力的，即法大於權。當然，我們在談論法與權的關係時，要分清權力的兩種形態，即政權與治權。在我國，政權是人民的，即人民當家作主，它與法是一致的，是不可分割的，是相互依賴的，誰也離不開誰。法是政權機關制定的，並以人民政權來保障法的實施。但治權就不一樣了，它是國家機關受人民委託來行使法律規定的權力。因此，我們講法大於權，是專指治權而言，這才是法大於權的真正含義，是馬克思主義法學關於法與權關係的本意。

　　堅持黨的領導，全面推進依法治國

　　眾所週知，當今世界絕大多數國家，都是由一定的政黨以執政黨的形式來領導國家，尤其是實行法治的國家，執政黨的領導作用十分明顯。然而不同的是，西方國家的政黨是通過競選來取得執政黨地位。而在社會主義中國，共産黨取得執政地位則是歷史的選擇、人民的選擇和現實的選擇。中國共産黨以領導人民通過長期的革命戰爭，用鮮血和艱苦卓絕的鬥爭，贏得革命的勝利，實現人民當家作主的歷史事實，博得了中國人民的擁護與讚許。歷史在發展過程中選擇了中國共産黨，這叫做“歷史的合法性”。我國人民在人民當家作主的實踐中感受到沒有共産黨就沒有新中國。人民在切身感受下，選擇了共産黨為執政黨，或者説，共産黨作為執政黨早已得到人民的認可，這叫“事實的合法性”。中國人民正在建設前無古人的偉大事業，正在按照“四個全面”戰略佈局努力奮鬥。這種活生生的現實，選擇了中國共産黨作為執政黨，這叫做“現實的合法性”。中國共産黨用人民當家作主的事實，用國家富強的事實，用GDP穩居世界第二的事實，博得了13億多人的擁護而成為執政黨。

　　正因為有了黨的領導，中國才有進行法治建設的可能，才有可能實現科學立法、公正司法、人人守法、全面護法的局面。為了全面推進依法治國的進程，必須進一步加強黨的領導，必須使依法執政在各個環節得到全面落實。

　　第一，領導立法。立法是依法治國的前提和基礎，必須進一步完善中國特色社會主義法律體系，要以制定良法為基點，強調法律的人民性、科學性、統一性、穩定性、公開性，堅持民主立法、科學立法、依憲立法，使每一項法律都能體現黨的主張和人民意志的統一。為此，凡重大立法活動，中共中央總是最先提出法律草案或制定相應政策，確保立法的方向正確、內容科學，以人民滿意為根本標準。

　　第二，保證執法。執法是依法治國的關鍵，它不僅數量多，而且直接關係人民的生活與利益。執法，主要指行政執法，首先要儘快建立法治政府，做到法律授權必可為，法無授權不可為，一切活動在法律的軌道上運行，把公共權力關進制度的籠子裏。同時明確：法治政府一方面要“控權”，防止權力濫用，反對以言代法，處理以權壓法，制裁貪贓枉法與以權亂法；另一方面，要做“保權”，即保護政府部門正確使用，發揮權力在經濟建設、政治建設、文化建設中的特殊作用。權力具有兩面性，濫用權力必然危害人民，依法運用權力將有利於人民。因此，既強調“控權”，又要“保權”，切實發揮對權力的特殊作用。

　　第三，支持司法。按照憲法的規定，我國司法機關（包括法院與人民檢察院）依法獨立行使審判權、檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。由於中國共産黨是執政黨、領導黨，各級司法機關必須接受黨的領導，並通過黨組向中共中央和同級黨委彙報工作。另外，中共中央提出最高司法機關、各級黨委提出同級司法機關領導人選名單，由全國人大和地方各級人大選舉産生。黨中央制定司法政策和司法體制改革方案，不斷推進依法治國的深入。黨組織還及時地引導全國人民學習法律知識，弘揚法律精神，特別是完善法律監督體系，保障國家法律的正確運行，保障法治的正確實施。

　　因此，在全面推進依法治國的進程中，必須堅持與加強黨的領導，必須理直氣壯地弘揚黨對法治建設的領導，“堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所繫、幸福所繫，是全面推進依法治國的題中應有之義”。

　　（本文係教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“國家治理與人權保障”（14JJD820023）階段性成果）

　　（作者單位：武漢大學法學院）