資源稅五大改革：財稅再推“重頭戲”

漫畫張建輝

　　繼今年5月1日全面實行“營改增”之後，我國財稅改革再次重磅出擊——近日，財政部和國家稅務總局聯合發佈《關於全面推進資源稅改革的通知》，礦産資源稅從價計徵改革、水資源稅改革試點等，將自今年7月1日起施行。這不僅將對當前我國的經濟社會發展産生諸多積極效應，也意味著“十三五”期間我國財稅改革將進一步提速。

　　“全面改革”是現實之需、恰逢其時

　　由於當前正處於資源價格持續低迷時期，改革的時機比較恰當，總體上有利於減輕企業負擔，減少改革阻力。

　　資源稅是對在我國境內開採各種應稅自然資源的單位和個人徵收的一種稅。我國于1984年開始對煤炭、石油和天然氣三種礦産品徵收資源稅，後來又將鐵礦石等部分金屬礦産品和其他非金屬礦産品逐步納入徵稅範圍。1993年12月25日，我國重新修訂頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》。2010年，我國決定率先在新疆進行石油、天然氣資源稅改革試點。2010年12月1日起，又將這一改革推廣到西部地區的12個省、區、市。2011年11月1日，將西部地區進行的試點改革推廣至全國。2014年12月1日，我國將煤炭資源稅由從量計徵改為從價計徵。隨著我國進入新的發展階段，面對新問題、新挑戰，現行資源稅制度日益暴露出諸多弊端。為此，2016年5月10日，我國宣佈自7月1日起，全面推進資源稅改革。這是我國在新的經濟社會發展環境下，推出的一項重要財稅改革。

　　首先，這是應對資源環境壓力的必然之舉。資源和環境這兩塊短板，是伴隨我國工業化和現代化整個過程的硬約束。隨著我國人口增加，工業化、城鎮化進程加快，經濟總量不斷擴大，資源消耗呈剛性增長，環境污染問題日益突出，生態環境總體惡化趨勢沒有得到根本扭轉，一些地方生態環境承載能力已近極限。而我國現行的資源稅，由於徵收範圍較窄，沒有將與生産生活密切相關的水、森林、草場、灘塗等資源納入徵收範圍，不能體現對資源調控和環境保護的統一性要求，削弱了其保護環境的功能，並且，由於目前大部分資源品目資源稅仍實行從量定額計徵，與反映供求關係、稀缺程度的資源價格不掛鉤，造成企業“挑肥揀瘦”，難以有效節約資源和保護環境，影響資源綜合利用率，不利於“兩型”社會建設。

　　其次，這是推動供給側結構性改革的內在要求。減少稅費負擔、降低企業成本，是當前供給側結構性改革的一項重要任務。由於資源稅長期實行從量計徵方式且徵收標準較低，企業在資源稅上的負擔雖然並不重，但針對資源類企業徵收的收費基金項目繁多。例如，除了稅收以外，對煤炭行業徵收的收費基金項目高達數十種，其中包括礦産資源補償費、煤炭價格調節基金等。這些收費基金在徵收目的、徵收對象、徵收環節和徵收方式等方面和資源稅基本相同，存在費重稅輕、稅費結構不合理、重復徵收等問題，且收入規模遠遠超過資源稅收入，造成了資源稅費關係紊亂，加重了企業負擔。

　　第三，這是理順分配關係的迫切需要。現行資源稅制度扭曲了三方面的利益分配關係：其一，政府與資源開發利用企業之間的分配關係不合理。資源稅從量定額計徵方式一個較大弊端是割裂了資源價格與資源稅之間的關係。由於資源稅稅額標準過低，並且不能隨産品價格及時調整，國家無法從資源産品價格上漲中獲得應有的收益；其二，區域之間的資源收益分配關係不合理。長期以來，由於初級資源産品與工業品之間存在價格“剪刀差”，使得中西部資源豐富地區在資源收益分配中處於不利位置，其資源優勢難以轉化為財政優勢。同時，在礦産資源開發過程中不可避免要佔用、破壞大量的土地，産生環境污染，並引發一系列生態問題，不利於資源産地的可持續發展和長遠利益。其三，難以有效調節級差收益，不利於企業公平競爭。礦産資源稟賦、開採條件等客觀因素不同，礦産資源開採成本和産品品質差異很大。由於資源稅採取定額稅率，致使品質越差的品種資源稅稅負相對較高，而質優價高的品種資源稅稅負相對較輕，造成了稅收負擔的倒挂，有悖于資源稅調節級差收益的政策初衷。

　　此外，由於資源稅的主要稅權集中于中央，地方政府不能根據各地特點，因地制宜地制定相關政策，這也不利於調動地方積極性。

　　從這次全面推進資源稅改革的時機來看，由於當前正處於資源價格持續低迷時期，改革的時機比較恰當，總體上有利於減輕企業負擔，減少改革阻力。

　　“全面改革”主要體現在五方面

　　此次資源稅改革最顯著的特點就是“全面”，涵蓋徵收範圍、徵收方式、稅率、稅費關係、稅收優惠、稅權劃分等各個方面。

　　此次全面推進資源稅改革，其主要目標是：通過全面實施清費立稅、從價計徵改革，理順資源稅費關係，建立規範公平、調控合理、徵管高效的資源稅制度，有效發揮其組織收入、調控經濟、促進資源節約集約利用和生態環境保護的作用。此次資源稅改革最顯著的特點就是“全面”，涵蓋徵收範圍、徵收方式、稅率、稅費關係、稅收優惠、稅權劃分等各個方面。具體而言，改革的主要內容可歸結為以下五個方面：

　　其一，擴大徵收範圍。按照循序漸進的原則，分步實施、逐漸擴大資源稅徵收範圍。首先，在河北省開徵水資源稅試點工作。採取水資源費改稅方式，將地表水和地下水納入徵稅範圍，實行從量定額計徵，對高耗水行業、超計劃用水以及在地下水超采地區取用地下水，適當提高稅額標準，正常生産生活用水維持原有負擔水準不變。在總結經驗基礎上，逐步擴大試點範圍，條件成熟後在全國推開。其次，逐步將森林、草場、灘塗等其他自然資源納入徵收範圍。

　　其二，改革徵收方式。根據資源品的特徵，採用“從量定額”和“從價定率”並存的方式。對鐵礦、金礦、銅礦、鋁土礦等21種資源品目和未列舉名稱的其他金屬礦實行從價計徵，計稅依據由原礦銷售量調整為原礦、精礦（或原礦加工品）、氯化鈉初級産品或金錠的銷售額；對經營分散、多為現金交易且難以控管的黏土、砂石，按照便利徵管原則，仍實行從量定額計徵。

　　其三，規範稅費關係。全面清理涉及礦産資源的收費基金，將全部資源品目礦産資源補償費費率降為零，停止徵收價格調節基金，取締地方針對礦産資源違規設立的各種收費基金項目。對確需保留的依法合規收費基金項目，要嚴格按規定的徵收範圍和標準執行，切實規範徵收行為。

　　其四，合理確定稅率。中央制定列舉名稱的資源品目的稅率浮動範圍；省級人民政府在規定的稅率幅度內，考慮本地區資源稟賦、企業承受能力和清理收費基金等因素，提出具體適用稅率。為提高資源綜合利用效率，對開採難度大、成本高以及綜合利用的資源可給予減稅或免稅的稅收優惠。

　　其五，完善稅權劃分。按照適度分權的原則，結合我國資源分佈不均衡、地域差異較大等情況，在不影響全國統一市場前提下，賦予地方較大的稅政管理權。主要體現在三個方面：省級政府可結合本地實際，根據森林、草場、灘塗等資源開發利用情況提出征收資源稅具體方案建議；省級人民政府按照改革前後稅費平移原則，並根據資源稟賦、企業承受能力等因素，在規定的稅率幅度內，對主要應稅産品提出具體適用稅率建議；由省級政府決定本轄區資源稅的減稅免稅等優惠政策。

　　“全面改革”將産生多重積極效應

　　此次改革對於促進資源合理開發利用、實現産業結構優化升級、保護環境、促進生態文明建設、減輕企業不合理負擔等諸多方面，都將産生積極效應。

　　此次改革是在深入推進供給側結構性改革和建設“兩型”社會的大背景下展開的，對於促進資源合理開發利用、實現産業結構優化升級、保護環境、促進生態文明建設、減輕企業不合理負擔等諸多方面，都將産生積極效應。具體來説，可以歸納為以下幾種效應：

　　第一，資源節約與環保效應。資源稅是同資源和生態環境關係最為密切的一個稅種。雖然我國資源稅在開徵之初是為了調節級差收入，但隨著形勢的發展，賦予了其矯正外部性、保護自然環境和節約資源的功能。但由於現行資源稅設置中，存在徵收範圍狹窄、徵收方式以及稅率設計不合理等制度缺陷，使其這一功能發揮受限。例如，由於現行資源稅對市場價格不敏感，不足以以經濟手段促使生産者和消費者充分重視資源的稀缺性，導致了資源的粗放開採、低效利用，造成了巨大的資源浪費。而從價計徵則能真實地反映礦産品的價格變動情況和稀缺程度，真正體現資源稅與礦産資源消耗之間的本質聯繫，有利於提高礦産資源的利用效率。因此，推進資源稅改革，一個重要目標就是促進礦産資源的合理開發利用。通過調整資源稅的稅率和計稅依據等，發揮資源稅的調節作用，抑制資源開發利用中的浪費行為，促進資源合理開發利用，保護非再生、不可替代資源及環境，促進生態文明建設。

　　第二，收益分配優化效應。全面推進資源稅改革，有利於優化資源開發利用中的利益分配關係。比如，有利於優化政府與企業分配關係。實行從價計徵，建立稅收與資源價格直接掛鉤的調節機制，使資源稅稅額隨産品價格及時調整，國家可以從資源産品價格上漲中獲得應有的收益，使政府與企業之間的分配關係趨於合理。又如，有利於優化區域之間的資源收益分配關係。通過調整稅率、實行從價計徵、擴大徵收範圍等，可以調整初級資源産品與工業品之間的價格“剪刀差”，有利於改變中西部資源豐富地區在區域利益分配中的不利位置，使資源優勢轉化為經濟優勢和財政優勢。再如，有利於優化企業之間的分配關係。這主要體現在兩方面：一方面，發揮資源稅調節級差收益的功能，解決因礦産資源稟賦、開採條件和産品品質等因素引起的稅收負擔倒挂問題，促進企業公平競爭；另一方面，通過將全部資源品目礦産資源補償費費率降為零、停止徵收價格調節基金、清理違規收費等改革，規範稅費關係，減輕企業不合理負擔。

　　第三，結構優化升級效應。通過資源稅改革可以提高資源産品的價格，促使污染者承擔環境與資源保護費用，使相關的環境成本內部化，消除市場在生態環境問題上存在的外部不經濟現象，從而促進企業節約資源。從價計徵能夠改變過去從量計徵對價格不敏感的現象，增加稅負彈性，促進礦業企業有效開採利用資源，並通過價格傳導機制將稅負傳導到中下游産業和最終産品上，促進企業技術改造，創新和使用節能降耗技術，帶動産業結構的調整和經濟發展方式的轉變。

　　第四，地方稅體系改革效應。地方稅體系單薄、稅種結構不合理、缺少主體稅種等問題，自分稅制改革以來就成為地方稅體系的一個突出問題。雖然“營改增”之後，中央與地方的分成比例調整為五五分，但仍未解決這一問題。資源稅是地方稅體系的重要組成部分。全面推進資源稅改革，賦予地方政府較大的稅權，不僅可以調動地方發展經濟和組織收入的積極性，而且可以提升資源稅在地方財政收入中的比例，甚至在資源豐富地區，可以逐步形成以資源稅為主導的地方稅體系。同時，資源稅改革的全面推進，也對其他地方稅種的改革以及中央與地方財政關係的調整形成倒逼機制，逐步建立財力、事權和支出責任相匹配的財政體制。（陳龍）