“營改增”推動中國稅收制度的現代化

　　核心提示：“營改增”全面試點是稅制改革的重要一步。儘管試點方案還需要進一步完善，但是它畢竟邁出了稅制改革的重要一步。未來中國直接稅制改革也要穩步推進。針對自然人的稅收徵管難度極大，更不可大意。在取得最大的社會共識的前提下，加快稅制改革，才可能儘快建立與國家治理體系和治理能力現代化相適應的現代稅收制度。

　　中國正在全面深化改革，旨在促進國家治理體系和治理能力現代化。在這一目標定位中，財政是國家治理的基礎和重要支柱。建立現代稅收制度，是其中應有之義。現代國家離不開稅收，但稅制結構選擇是個非常重要的問題。“社會主義稅收取之於民，用之於民”説的是稅收的總體來源與用途。一個國家的稅收來自多個稅種。這些稅種的分佈以及各個稅種所提供的稅收收入規模，對於經濟效率的改善和社會公平正義目標的實現，都有著重要意義。發達國家稅收收入多來自直接稅，而發展中國家多從間接稅取得收入。近年來，隨著增值稅的流行，越來越多的發達國家增值稅收入的比重也在上升當中。

　　建立現代稅收制度，在立足國情的同時，也要將發達國家的稅制結構作為參考。與發達國家相比，中國的直接稅比重較低，個人所得稅、企業所得稅、房産稅等佔稅收收入的30%左右。全面深化改革方案已將提高直接稅收入比重作為目標之一。間接稅內部結構也需要優化。營業稅和增值稅都是間接稅。規範的增值稅可以減少重復徵稅，這是增值稅誕生60多年來之所以能風靡全球的重要原因。世界上大國除了美國之外，均實行增值稅。美國不徵收增值稅，在很大程度上是國內政治因素所致，而不是增值稅本身的原因所致。間接稅制的變革要求將營業稅改為增值稅，以更好地發揮增值稅的中性作用，促進經濟效率的改善。

　　理想的增值稅只對增值額進行課稅，不影響社會分工，有助於現代化社會分工的發展。營業稅容易造成重復徵稅。增值稅取代營業稅是大勢所趨。但是，一個稅種要取代另一個稅種，需要突破諸多約束條件。“營改增”試點就是在突破這些條件的前提下逐步推進的。營業稅主要是地方稅，而增值稅主要是中央稅，地方政府擔心“營改增”影響地方稅收收入，同時，地方稅務局擔心“營改增”之後業務萎縮，“營改增”的必要性大家都看得明白，但那些擔心讓“營改增”陷入了僵局。

　　這個僵局一直到2012年1月1日上海“營改增”試點啟動才得以打破。上海打破僵局有著天然優勢。上海的國地稅名義上是兩家，實際上是挂兩個牌子一套機構。這樣，地稅業務萎縮問題就不用考慮。只要改革方案做到能夠保證地方稅收收入，那麼地方就沒有理由拒絕“營改增”。試點之初，新增增值稅收入歸地方，就解決了地方所擔心的收入問題。上海先啟動試點，加上改革方案本身是減稅方案，“營改增”讓上海成為稅收洼地，這直接引發了全國各地紛紛要求加入試點，也導致後來試點只是分行業推進而不再分區域進行。試點雖然沒有解決上海之外的地方稅務局的業務萎縮問題，但是“營改增”試點所帶來的稅收洼地效應，讓各地政府只能加快各地試點。在這個背景之下，地方稅收收入是地方政府決策的最主要依據。

　　2016年5月1日正式啟動的 “營改增”全面試點備受關注。這次改革之後，營業稅退出歷史舞臺，增值稅的地位進一步鞏固。全面試點意味著原先徵收營業稅的建築業、房地産業、金融業和生活服務業也要改徵增值稅。這四個行業的“營改增”試點，或者因為行業增值稅制的設計存在技術難度，或者因為增值稅徵管難度極大，要完成任務殊不容易。金融業引入增值稅制，在全世界都是難題。設計一套既能適應金融行業特點，又不妨礙增值稅中性作用發揮的增值稅制，本身就是挑戰。建築業適用營業稅可以不用考慮進項稅額抵扣問題，適應行業採購零散甚至缺乏票據的實際情況，但是“營改增”之後，進項稅額抵扣所要求的發票問題就會顯得尤其突出。如果發票未能順利取得，進項稅額不能抵扣，那麼建築業的稅負就可能上升。同樣的事情也可能發生在生活服務業。顯然，這些問題可能在試點中找到各方能夠接受的方案。如果能夠引進其他方法，只要採購業務是真實的，進項稅額抵扣就予以認可，那麼問題也會得到解決。

　　行業稅負只減不增的承諾，有利於“營改增”全面試點的推行。行業稅負不提高不等於具體企業稅負不提高。但是，畢竟所有行業稅負是由具體企業稅負組合而成的。全面試點方案的每一條都注意行業稅負的前後銜接，旨在順利推動“營改增”。無論從稅率的選擇，還是從徵收率的設定，這種設計思路都可以清晰地看出來。行業稅負不提高既是“營改增”全面試點作為積極財政政策中減稅政策的重要內容，又是改革爭取社會全面支持的前提條件。為了全面試點的推行，這麼做是合適的。隨著改革的深入，增值稅中性作用的發揮，還是要轉向簡並稅率上來。

　　回顧增值稅在中國的歷程，我們可以找到“營改增”的歷史定位。中國增值稅從1979年起試行，已走過37年的歷程。增值稅在中國的發展與改革開放幾乎同步。增值稅改革的關鍵步驟，都與改革開放密切相關。增值稅本是舶來品，沒有開放，就不會有中國的增值稅。增值稅制的每一次改革，都與經濟體制改革有著密切關係。1994年增值稅制改革，就是為了建立與1992年社會主義市場經濟體制改革目標相適應的稅制。市場經濟要求市場在資源配置中發揮決定性作用，儘管當年的表述是“基礎性作用”，但不影響對市場作用的強調。增值稅取代産品稅在很大程度上改變了稅收對市場的扭曲。擔心稅收收入下滑，同時為了防止經濟過熱，當時的增值稅選擇了固定資産進項稅額不能抵扣的生産型增值稅。這樣的增值稅不能全面解決重復徵稅問題，於是2009年開始了消費型增值稅的改革。但是，增值稅改革仍然沒有到位，固定資産抵扣範圍還是有限的。“營改增”全面試點將新增不動産進項稅額列入抵扣範圍，標誌著消費型增值稅制改革進入收官階段。“營改增”全面試點，意味著增值稅抵扣鏈條越來越完整，更能體現增值稅中性作用。這次改革，擴大了增值稅徵稅範圍，增值稅全面取代營業稅，更是進一步鞏固了增值稅在稅收制度中的地位。

　　增值稅在短短的60餘年中風靡全球，與它是一種只對增值額課徵的稅有著密切關係。規範的增值稅，可以最大限度地避免重復徵稅，減少稅收對市場行為的扭曲。未來應進一步完善相關制度，積極推進中國稅收制度的現代化。

　　“營改增”全面試點的順利進行必須做好稅收徵管工作。完善國地稅徵管體制改革方案要求國地稅部門加強合作但不合併。這種做法較好地解決了調動中央和地方兩個積極性問題。但是，有一種客觀現實是：建築業、房地産業、金融業、生活服務業納稅人由原來繳納營業稅改為繳納增值稅，並由國家稅務局徵收，這大大增加了國家稅務局的徵管壓力。“營改增”全面試點，如果沒有地方稅務部門的支持，那麼試點的任務是不太可能完成的。因此，只有進一步加強國地稅合作，試點的任務才有望完成。“營改增”之後，國稅部門僅僅是管戶就增加了一千多萬戶，工作壓力可想而知。只有進一步加強國地稅合作，試點任務才能較順利地完成。試點中，應進一步探索合作的模式與機制，充分調動國稅和地稅兩個部門的積極性。稅收徵管的改善同時是納稅服務的改進過程，是公共服務型政府的建設過程，也是國家治理現代化的過程。國地稅合作，必須將國稅部門熟悉增值稅的優勢與地稅部門對行業更了解的優勢綜合起來，才能收到良好的效果。

　　“營改增”全面試點之後，中國必須加快增值稅立法進程。增值稅立法應該把簡並稅率從總體上降低稅負作為重要任務來完成。理想的增值稅稅率應該只有一檔基本稅率。考慮到現實的需要，增值稅稅率仍然可以選擇一檔基本稅率加一檔低稅率的做法，並選擇合理的免稅範圍。基於亞太地區增值稅稅率偏低的實際，基本稅率最終定為10%左右、低稅率定為5%左右較為合理。徵收率也應只設一檔，定為3%左右。

　　“營改增”全面試點是稅制改革的重要一步。儘管試點方案還需要進一步完善，但是它畢竟邁出了稅制改革的重要一步。未來中國直接稅制改革也要穩步推進。針對自然人的稅收徵管難度極大，更不可大意。在取得最大社會共識的前提下，加快稅制改革，才可能儘快建立與國家治理體系和治理能力現代化相適應的現代稅收制度。（楊志勇）

　　（作者係中國社會科學院財經戰略研究院研究員）

　　（來源：宣講家網站）