計程車特許經營體制該打破嗎？

　　計程車特許經營體制該打破嗎？——美國計程車管制體系發展歷程的啟示

　　70年代初，美國興起了一股反政府管控的思潮，與當今國內一些思潮十分雷同，認為政府管控“很少能做對事”，依賴市場機制“很少能做錯事”。美國作為自由經濟的楷模，政府限制某行業準入自由以及不讓市場競爭機制來確定價格是與自由經濟的準則完全相悖。去管制化的核心指導思想認為政府定價和行業準入體系必然導致資源浪費與低效服務，甚至屬於行政壟斷，同時又限制了交通服務對象選擇服務種類和價格體系。即使當初有學者提出正是19世紀末、20世紀初，市場失靈催生了政府對交通服務行業採取了準入和價格管制，但在這股思潮的強力推動下，美國開始部分或全部解除對多個交通服務行業的管制，涉及航空、道路客貨運、鐵路運輸、城際客運等大多數交通運輸模式。計程車解除管制運動試驗也在這一波自由經濟大潮中展開了。

　　一、北美計程車解除管制試驗未達預期

　　政治勢力出於對傳統計程車服務不滿和“理論家”出於對市場經濟原教旨的堅持，兩股勢力合流強行推動了這場去管制化的行動，在城市計程車行業戲劇般地演繹了從管制化走向去管制化，又回到管制化的一個輪迴。美國城市自20世紀20年代起對計程車行業實施準入和價格管制，半個世紀後，超過20座城市，且絕大部分處於所謂陽光地帶的城市即經濟處於高速發展階段的城市，全部或部分解除了這類管制，但由於解除管制的效果非常不理想，又導致這些城市幾乎都恢復了計程車行業的準入和價格管制。

　　那些反對計程車行業管制政策的人士認為，自由市場能夠最有效地分配資源，為計程車乘客提供最佳的價格和服務組合。因此，鼓勵競爭及創新服務是放寬計程車市場準入的主要目的，支持者們認為市場自由準入能夠促進服務品質提升及價格降低，並有利於創新服務。這種觀點對於解除計程車行業管制具有至關重要的影響，1965至1983年，以鼓勵競爭和鼓勵創新的目的下，美國和加拿大18座城市廢棄了計程車準入機制。

　　當時，有些學者和專家並不認同計程車行業可以採用自由市場的原則，認為依賴市場力量帶來的計程車行業諸多優勢在非完美的市場環境中會失靈，而管制是糾正市場失靈的必要手段。這些學者的主要觀點是：（1）計程車不是一般商品，計程車是對公共交通的補充，是一種重要的公共服務，特別是對一些公共交通不發達的城市，對一些特殊人群（如老人、殘疾人、外地人）更是不可取代的基本服務。（2）客運交通是安全極度敏感的行業，管制有利於實施為乘客提供安全出行保障的許多舉措；（3）管制有利於公平合法競爭，如一些城市計程車市場被黑惡勢力控制；（4）管制有利於交叉補貼機制的實施，管制機制下的計程車在整個區域執行相同費率，得以形成交叉補貼機制，即以高峰收入補貼平峰，高密度區域收入補貼低密度區域，如果沒有這樣的管制，平峰時段和低密度區域的服務水準將會明顯下降，甚至得不到有效服務；（5）不對稱的信息導致市場失靈，管制正是要解決計程車行業存在的信息不對稱而致消費者于不利位置；（6）計程車屬於隨機消費，很難通過市場力量予以優勝劣汰，管制可以減少惡性競爭，自由準入會吸引大量運營商及個體運營者進入市場，最終導致運力過度供給而影響服務品質。

　　當出租管制體制放鬆後無一例外導致了這些美國和加拿大城市的計程車數量過剩，供應過剩後每個駕駛員營收大大降低，有些已無力維持最低的收入要求及更新車輛要求，那些路邊招揚承租比例比較大的城市，80年代中後期很快就恢復了管制體系。有些城市配置了較多的路邊招揚站，由於計程車供應過剩，計程車等候時間過長，不僅降低了他們的收入，同時也影響了計程車週轉效率。計程車過剩的另一層面的壓力是價格，司機不斷要求漲價、挑客、短途拒載、“繞遠”、品質降低等種種計程車陋習甚至越來越嚴重。

　　波士頓、巴爾的摩、多倫多、蒙特利爾、溫哥華、西雅圖等14座城市重新拾回了計程車數量管制體系，這也給最初18座城市放棄計程車數量管制體系的嘗試基本劃上了句號，事實和行動再次證實了計程車合理管制的必要性。剩下堅持的城市在一段時期後也部分再應用了計程車管制思路。而即便號稱不進行數量管制的美國首都華盛頓特區，在飽受數量過多之苦後，雖然多次試圖參考紐約的經營權管理方式管制數量未能得逞，但華盛頓事實上2010年起就不發新牌了，2014年再一次提出2016年前控制在當前數量，從而實際實施計程車數量管理，但相對紐約是一種更為靈活控制的機制。

　　二、計程車服務存在的問題是管制不完善

　　計程車數量管制體系是基於計程車服務特徵確保計程車穩妥發展的重要舉措，然而如在執行過程中忽視數量、服務品質、價格、司機收入動態協調機制的建立，計程車市場也很容易形成各種詬病，具體表現為：（1）數量短缺，如果數量調整機制中調整時間間隔過長，計程車是容易形成供應短缺最終形成區域性或高峰期間打車難；（2）阻礙調整，如果計程車經營許可證市價過高，容易形成利益集團，而利益集團往往會試圖阻止或推遲數量調整，或試圖縮減新增計程車的數量；（3）區域差異，數量管控容易造成計程車服務集中在計程車需求高的區域，如市中心商業區、文化娛樂、旅店集中地區等計程車出行需求高的區域，對低收入地區和市郊區域會産生計程車供應不足；（4）不易調價，管控機制往往會造成計程車調價困難，計程車調價機制需要聽證才能調整價格，城市的政府往往盡可能地推遲計程車價格調整，城市往往很長一段時間都不調整計程車價格直到價格矛盾激化後才會著手調價；（5）勞工矛盾，計程車管制機制會造成部分無計程車經營許可證駕駛員與經營許可證擁有者産生勞工矛盾，因為這些駕駛員必須上繳使用許可證的費用，當由於整體經濟狀況或計程車市場需求不理想時，容易産生經濟糾紛。

　　國內當前的“巡遊計程車”實行的特許經營權制度，2002 年建設部《關於加快市政公用行業市場化進程的意見》中定義市政公用行業特許經營制度是指“在市政公用行業中，由政府授予企業在一定時間和範圍對某項市政公用産品或服務進行經營的權利，即特許經營權。”在什麼情況下政府可以對某一市政公用行業可以實行特許經營？答案很簡單一定是有利於公共利益的實現，且能阻止經營者獲得壟斷利潤的特權。計程車服務的特性是個體市民和外來人員對服務品質監控和議價能力十分弱，而計程車又屬於必要和鼓勵發展的出行工具，同時通過限定價格，可以規避個體消費者議價能力弱的特性。計程車的服務特徵不管是公司化運作或個體承運，最終每一次出租服務需求需要一位從業者來獨立完成，而需求又是全天候的，不管冰霜雨雪和白天晝夜，需求都會存在，計程車從業者的收入必須得以保障才會有人願意來全天候地提供服務，在計程車價格限定的前提下，為了確保計程車從業者和計程車經營企業有合理的收入和利潤，對某一指定服務區域內的計程車數量就必須實施合理的總量控制。

　　正如前述，計程車市場採取特許經營後，如果動態數量管控機制的缺失會造成打車難的矛盾，如果價格動態管控機制的缺失，會造成計程車司機收入和勞工矛盾，如果服務品質管控的缺失會造成計程車服務水準低下。而當今國內計程車市場問題不少，需要提升和完善，但不可否認的是在過去十幾年內通貨膨脹的大背景下，計程車的價格卻長期以來維持著低價（一些城市甚至長達18年沒有調整價格），多地政府幾乎不敢涉足計程車價格調整，最近幾年由於油價、人力成本、交通擁堵、勞工矛盾等諸多因素才不得不小跨步地調整計程車價格，計程車作為一項公共服務基本上保持了穩定、低價、可靠的運輸服務，這靠的是從業人員的艱辛付出和政府的價格管控。當今一些報道和評論將計程車行業妖魔化，提出需要打破計程車特許經營體制有失公平和理性，也無視國際改革實踐所獲得的寶貴經驗。

　　三、互聯網促進計程車管制進一步完善

　　最後，再反觀美國當今的計程車特許經營的管制現狀，在互聯網企業Uber優步和Lyft推出互聯網約租服務和盈利性合乘撮合平臺後，美國是否呼籲和正在打破計程車特許經營機制？答案是沒有！雖然美國各地都在通過立法設定各種條件來規範互聯網打車軟體企業從事巡遊出租汽車和約租出租汽車的互聯網招租服務，以及逐漸規範與傳統計程車運營矛盾激烈的盈利性合乘撮合平臺，美國並沒有呼籲去打破計程車特許經營機制，當然很多城市在制定互聯網約租管制法規時，也一併檢討了互聯網對傳統計程車的影響，並對管制體系進行了優化（如規定司機強制性使用打車軟體、價格機制完善、降低特許費用等）。Uber優步在資本力量的推動下，已拓展到全球250多座城市，而這些城市也沒有提出去打破計程車的特許經營機制。而一些過去沒有管制的城市反而還在加入管制行列。

　　在計程車服務特徵沒有根本改變的當下，計程車特許經營機制是必須的，在互聯網時代特別是打車軟體公司在資本力量的推動下已絕對佔據了網絡招租市場的前提下，計程車特許經營機制是否還有必要，答案是必要的，這是維持市民能夠繼續享用低價、穩定、公平的客運服務的保障機制。但是在特許經營機制下的計程車經營權不應該成為權利和資本尋租的溫床，計程車經營權不該異化為一種投資資産而篡取壟斷收益，這是需要改革和完善的。此外，緩解計程車打車難，服務不佳、形式單一等問題，需要完善管制機制，合理定位計程車功能，動態評估計程車數量和價格，適時增加巡遊計程車數量，大力發展合法約租車和合乘。對互聯網的影響也要持續觀察，計程車的服務特徵的改變才能決定管制方式改革。媒體，專家以及被誤導的市民那把棍子打錯了地方。（徐康明 蘇奎）