央企整合重組的“加減乘除”

漫畫張建輝

　　國務院辦公廳日前印發《關於推動中央企業結構調整與重組的指導意見》，這意味著央企整合重組進入了新階段。7月26日，中央政治局召開會議，再次要求全面落實“去産能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大重點任務，並提出去産能和去杠桿的關鍵是深化國有企業和金融部門的基礎性改革。對照政治局會議精神和國辦《意見》可以發現，促進國有企業真正做強做優做大，同時服務於中央部署的“三去一降一補”五大任務，已成為新階段央企改革的主要目標。

　　央企改革的政策制定，以“1+N”方案為底盤。“1”是《關於深化國有企業改革的指導意見》，輔之以“N”類子系統的配套文件體系。而在子系統中，央企的整合重組向來被認為是最敏感的一個“N”。鞏固加強、創新發展、重組整合、清理退出哪類行業哪些企業，都會牽扯傳統利益格局的調整，涉及央企改革的深水區域。央企産業分佈過廣、企業層級過多、資源配置效率亟待提高、企業創新能力不強等結構性弊端能否消除，在落實“三去一降一補”中是擔當排頭兵還是會拖後腿，重組整合是最關鍵的關口之一。國辦《意見》明確提出，央企結構調整和重組的重點工作是“鞏固加強一批、創新發展一批、重組整合一批、清理退出一批”的表述，與此前表述相比，新增了“鞏固加強一批”，並提到了最前位次。這種變化既表明瞭央企改革持續闖關的決心，也完善了央企整合重組的路線圖。而透過央企整合重組的“加減乘除”，還表明瞭政策面對增強發展動能的最新“演算法”。

　　加法：重在增強國家和國民經濟安全

　　《意見》關於央企整合重組“加法”的表述是“鞏固加強一批”。其中包括:對處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域等要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。對重要通信基礎設施、國家戰略物資儲備和戰略性礦産資源開發利用等領域，以及核心軍工能力領域，實行國有獨資或(絕對)控股等。

　　之所以新增這個“加法”，既是內外環境變化使然，也是對央企價值作出正確判斷的結果。從外部環境看，影響中國發展的不確定性因素正快速集聚，地緣衝突有增無減，國際間産業整合兼併方興未艾，中國外部環境和自身國際角色的變化，要求中國主動應對;從內部環境看，經濟下行壓力加大，公共服務標準不斷提高，也要求經濟主體迅速適應新形勢、新節奏、新角色。在此變化過程中，央企承擔著重要職責。無論是作為“一帶一路”戰略的開拓者還是公共服務的供應者，央企都不可能袖手旁觀。一方面，央企本就是國家戰略的行為主體，對國家安全和國民經濟安全至關重要;另一方面，央企的結構性弊端和消除這些弊端的過程，本身就蘊含著巨大的改革紅利，是經濟和社會發展尚需挖掘的價值洼地。簡單地將央企視為對社會資源的擠佔搶奪者，希望推倒重來，是無視中國基本經濟制度的特點，無益於國家安全和國民經濟安全的保障，無益於釋放央企改革的紅利;簡單地將央企和其他類型國企視為經濟和社會發展的壓艙石、定盤星，遲滯央企改革，是無視央企存在的資源錯配、效率低下、限制競爭和創新等弊端，同樣無益於激發社會活力，釋放改革紅利。

　　如何認識央企乃至國企的價值，習近平去年在吉林長春考察調研國企時首次給出了三個判斷標準:“推進國有企業改革，要有利於國有資本保值增值，有利於提高國有經濟競爭力，有利於放大國有資本功能。”今年7月4日，習近平在全國國有企業改革座談會上進一步指出，國有企業是壯大國家綜合實力、保障人民共同利益的重要力量，必須理直氣壯做強做優做大。央企在關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的主導地位，在國防、重大基礎設施、新材料、智慧製造等産業的優勢地位，顯然符合“三個有利於”的價值判斷標準，有條件儘快做強做優做大，從而發揮出保障國家安全和公共利益的作用。這就是央企整合重組的“加法”邏輯。

　　減法：重在擴大供給側改革切入點

　　《意見》指出，要通過大力化解過剩産能，加大清理長期虧損、扭虧無望企業和低效無效資産力度，下大力氣退出一批不具有發展優勢的非主營業務，加快剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題等，清理退出一批央企。這意味著央企整合重組也在做“減法”。

　　實際上，央企的“減法”原則，在推出國企分類改革方案時就已確立。只不過，退出一般性競爭領域的原則，在今天特別集中到了鋼鐵、水泥、電解鋁等産能嚴重過剩的行業。這些行業的産能消腫和僵屍企業清理退出，難度不小。

　　以鋼鐵業為例，按照2月份國務院《關於鋼鐵産業化解過剩産能實現脫困發展的意見》要求，鋼鐵業5年內應壓解1.4億噸産能，其中今年就應完成4500萬噸的去産能任務。但國家統計局數據顯示，今年上半年，粗鋼産量僅下降1.1%，鋼材産量還有增長。之所以産能難去，在於許多産能過剩嚴重的企業已無贏利空間，運轉依賴銀行貸款，一旦停産可能導致銀行斷貸，因此寧可賠本也要維持運轉。此外，産能關停涉及地方財政來源的縮小和大量員工轉崗下崗，地方政府的態度不夠積極。

　　落實“三去一降一補”，打破目前的利益僵局，央企可起帶頭作用。一方面，央企的條狀管理模式有利於決策下行，排除其他干擾;另一方面，央企在集團層面重組的步伐在不斷加快，這為通過整合重組落實“三去一降一補”提供了可行路徑。今年前7個月，央企至少已啟動或完成了7組重組企業的兼併重組試點。根據《意見》，下一步裝備製造、建築工程、電力、鋼鐵、有色金屬、航運、建材、旅遊和航空服務等領域企業重組將加快，通信、電力、汽車、新材料、新能源、油氣管道、海工裝備、航空貨運等領域相關中央企業將共同出資組建股份制專業化平臺，加大新技術、新産品、新市場聯合開發力度。普遍預測，未來幾年，央企將從105家減到50家左右。

　　需認識到，僅僅是在央企戶數上做“減法”，只能提高産業集中度，減少無序競爭，但未必能切實化解過剩産能，必須在淘汰落後産能、處置低效無效資産和冗余人員，提高資源使用效率等方面有所推進，這也是供給側改革的核心所在。《意見》提出，要推進強強聯合，推動專業化整合，依託資本市場推進專業化整合，加強並購後企業的聯動與整合，推進管理、業務、技術、市場、文化和人力資源等方面的協同與融合增強持續發展能力等，為央企改革與“三去一降一補”的無縫銜接指明瞭方向，也為擴大供給側改革點預留了想像空間。

　　乘法：以創新和混改製造乘數效應

　　央企改革應是多輪驅動。“鞏固加強一批”“重組整合一批”“清理退出一批”是涉及央企有進有退的三輪驅動，“創新發展一批”則是涉及央企資本運作的第4個驅動，也是核心驅動。

　　近年來，央企在技術創新方面一直在持續成長。特別是在高鐵、核電、特高壓及智慧電網、大型水電站等領域已佔領了國際科技制高點，獲得了世界技術發展趨勢的引領地位，能夠贏得國際大單。在新能源、新材料、節能環保等戰略性新興産業領域，央企也有一定領先優勢。但與國際化大企業相比，央企大而不強的問題仍然突出。比如，雖然大批央企進入了世界500強，但技術研發強度只有1.24%，多數央企仍然依靠壟斷地位而非技術地位發展。這與世界500強企業研發強度5%的平均水準形成了較大反差。

　　更大的反差在於資本運作方式上，央企始終不能打破瓶頸。與大型民企相比，央企資本的國際化運作，面臨更多的投資壁壘和安全審查，搭建國際化資本平臺困難重重。此次《意見》提出，要通過國有資本投資、股權運作等搭建調整重組平臺，搭建科技創新平臺，搭建國際化經營平臺，增強央企參與國際市場競爭的能力和國際化經營水準，來創新發展一批。

　　怎麼“創新發展一批”?答案是以創新和混改製造乘數效應。面對國際壁壘，央企資本既需充分配合國家對外發展戰略，在“一帶一路”相關項目上發揮資本優勢，開拓對外合作道路，同時也應更多面向內部，尋求創新能力較強、成長性較好的民營企業，建立專業化的資本和創新共同體，提高資本運行效率，增加自身創新能力。

　　相對於混改涉及複雜的産權和控制權問題，資本市場是一個更容易避免困擾，發揮投資導向作用的平臺，這也是《意見》強調依託資本市場的原因所在。央企可憑藉自身的資金實力，設置面向創新企業和技術的股權投資基金，實施“階段性持股”計劃，通過股權投資B股權管理B股權轉讓的運作方式，實現扶持培育民間創新型企業、引進創新技術、實現國有資本保值升值的三重目標。

　　需指出的是，由於國有企業和民營企業在金融支持上仍未實現“國民待遇”，央企向民營創新型企業輸出資本，還可以部分起到提高資金使用效率，彌合國有企業和民營企業的信貸待遇差距，讓資金合理地向各類市場主體流動的作用。

　　除法：消除制度死角不能滯後

　　央企整合重組，僅靠“加減乘”未必能達到預期效應。不同步進行“除法”演算，央企改革的各種體制性障礙和利益障礙就可能隨時“發難”，要麼讓改革付出過大成本，要麼迫使改革難以為繼。

　　目前面臨的障礙主要有以下幾方面:在産業佈局上，央企戰線過長，什麼行業掙錢就想擠進什麼行業，這種擠出效應制約了社會活力，拖延了産業結構的調整。最新例證是，房地産市場央企的身影再度閃現;在企業治理上，不少央企只表面建立起了現代企業制度，決策層的企業性角色和政府性角色依然不明晰，董事會和黨委會的功能仍需協調，對下轄企業缺乏有效管理;在企業運行方式上，固步自封，不尊重制度規範和市場規律的行為仍不鮮見……

　　這些弊端，不僅容易導致央企的全民屬性、國有屬性模糊，更易導致國有資本與社會資本難以融合。以混合所有制改革為例，國有資本管理者擔心“國有資産流失”，不敢積極推動;民營資本擔心資金進入後仍沒有産權，沒有經營決策權，只能當“散財童子”;企業員工擔心員工持股改革遭遇法律障礙，發揮不了積極性等等。

　　這些制度死角，有的是上一輪國企改革遺留的問題，有的是法律制度沒跟上，新一輪改革産生的新問題。解決它們，推動央企有進有退，國有資本發揮應有作用，必須回到制度建設這個根子上來消除死角，注入改革動能。

　　比如，對國有資産流失這柄“達摩克利斯之劍”，需從國有資産和品牌價值評估、民營資本進入方式、競價機制公開化等方面完善制度設計，免去企業的後顧之憂，同時建立適當的、有利於改革的容錯糾錯機制。

　　又如，對央企的企業治理，完善現代企業制度這條改革主線不能偏，國資管理部門和黨委會，應發揮大股東和大股東代理人的作用，對國有資産保值增值和改革擔當監督之責，將具體的經營決策交由管理層。管理層也應認識到央企、國企的特殊功能，不能使國有資産私人化、團隊化。

　　再如，十八屆三中全會已經提出，允許混合所有制經濟實行企業員工持股，但現行公司法、證券法等法規對員工持股仍有不少制約。在遵守法律制度的同時以改革推動修法，消除阻力已刻不容緩。

　　任何改革，都是理念和機制的轉換。在央企改革路線圖已經明確，改革步入深水區之時，消除制度死角不能滯後。很大程度上，央企改革需先做“除法”，再做“加減乘”，如此，改革才能從深水區走出來，進入新天地。（徐立凡）