美國聯邦政府再次遭遇關門危機

　　當地時間9月27日，美國參議院以45:55的投票結果未能通過臨時撥款法案，使得聯邦政府再次面臨關門危機。上世紀90年代以來，美國政府預算危機頻發，它既源於相關制度設計的缺陷，也與政黨政治極化密切相關。在美國大選年之際，民主與共和兩黨都不願讓政府關門影響本黨選情，但是預算危機如何收場著實讓政黨領袖大傷腦筋。

　　美國法律規定，每年10月1日是新財政年度的開始之日。年初總統會向國會提出年度預算要求，國會在此基礎上制定和通過預算。然而，近年來由於兩黨鬥爭升級，年度預算很難按時在國會通過。為避免政府關門，國會被迫以臨時撥款法案維持政府運作。據統計，奧巴馬政府任內國會已通過31個臨時撥款法。2017財政年度即將在10月1日開始，但兩黨遲遲不能就新財年預算達成一致，被迫再次轉向臨時撥款法案，避免政府再次關門大吉。

　　目前看，阻止兩黨達成共識的主要問題是是否為密歇根州弗林特市提供援助。事實上，自從今年夏天該市因飲用水鉛含量超標引發危機以來，援助問題就成為兩黨爭執焦點。在參議院多數黨領袖麥康奈爾提出的維持政府運作到12月9日的臨時撥款法案中，提出為遭受洪災等自然災害的路易斯安那州、馬裡蘭州和西弗吉尼亞州提供援助。民主黨則認為密歇根州同樣遭遇水危機，不應被區別對待，因此投票反對該法案通過。這個看似小題大做的舉動，背後卻隱藏著多重政治算計。

　　近年來共和黨多次挑起的預算大戰，結果都是輸多贏少，因此民主黨心裏有底。自2012年兩黨就削減聯邦財政赤字的談判失敗後，奧巴馬就拒絕接受共和黨在預算問題上的要挾，“不接招”成為民主黨致勝的法寶。兩黨預算大戰在2013年9月達到高潮，共和黨為阻止奧巴馬醫改法實施，以否決預算要挾民主黨。然而，民主黨不為所動，迫使政府非核心部門在10月關門16天。此戰最終以共和黨妥協告一段落，但政府關門連帶國債違約風險上升導致美國金融霸權遭受前所未有的質疑，美債也史無前例地被降級。該事件對共和黨的政治聲譽造成極大破壞，其後每逢預算危機共和黨都心有餘悸。

　　此次預算危機中民主黨仍佔據上風。民主黨主要有兩個盤算：一來共和黨目前控制參眾兩院的多數席位，是事實上的國會“主事者”，加之新任眾議長瑞安上臺後勵精圖治，希望展現共和黨的治理能力。因此，新財年預算通不過是在打共和黨的臉，選民不會怪罪民主黨。二來大選年美國政治氛圍更加敏感，特朗普的選情變幻莫測，共和黨會被極力避免任何可能加劇選民對其消極觀感的做法。正因如此，在麥康奈爾提出的臨時預算案中，民主黨的多項要求得到滿足：為應對寨卡病毒撥款11億美元，為救治鎮痛藥物濫用撥款3700萬美元，以及應對水災等自然災害的緊急撥款5億美元等。

　　然而，給共和黨高層添亂的不止民主黨人，還有本黨參議員。就在麥康奈爾已經為弗林特援助問題焦頭爛額之際，黨內極右翼的“茶黨”分子特德·克魯茲繼續火上澆油。他要求增加條款，以阻止民主黨政府將互聯網的管轄權交于國際非營利性機構，而這必然招致民主黨人的反對。同樣，共和黨參議員格雷厄姆威脅否決臨時撥款案，除非增加條款修改美國進出口銀行董事會的法定人數，為該行放貸提供便利。這一附加條款已經得到民主黨人的支持，可謂從背後給共和黨“捅刀子”。

　　從制度上來看，美國聯邦政府不斷遭遇預算危機始於憲法對於預算制定權的模糊規定。這種模糊性意在保持府會的權力制衡，但也為雙方的紛爭埋下伏筆。後冷戰時代美國政治日益向選舉政治轉變，政治極化成為常態。兩黨惡鬥的夢魘被不合理的選區重劃、政治捐款操弄選舉和施政，以及全天候滾動式的政治立場分明的媒體報道所加劇。作為黨爭的重要手段，年度預算審批就此成為犧牲品，關門危機變得不再稀有。

　　目前，麥康奈爾已經放話，弗林特市援助問題有商量的餘地，妥協態勢已經顯露，畢竟他們只剩三天時間達成一致。兩黨會在預算問題上就此收手，抑或民主黨乘勝追擊，謀求更大的政治收益，尚不得而知。無論如何，兩黨這種不負責任的惡鬥已經引起美國民眾極大的反感，國會民意支持率常年不超過兩成就是明證。預算危機頻發凸顯美國聯邦政府治理能力的軟肋，而它或許僅是美國政治失靈這一冰山的一角。(張志新 中國現代國際關係研究院美國研究所副研究員)