國務院印發《關於積極穩妥降低企業杠桿率的意見》

國務院關於積極穩妥降低

企業杠桿率的意見

國發〔2016〕54號

　　各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　近年來，我國企業杠桿率高企，債務規模增長過快，企業債務負擔不斷加重。在國際經濟環境更趨複雜、我國經濟下行壓力仍然較大的背景下，一些企業經營困難加劇，一定程度上導致債務風險上升。為貫徹落實黨中央、國務院關於推進供給側結構性改革、重點做好“三去一降一補”工作的決策部署，促進建立和完善現代企業制度，增強經濟中長期發展韌性，現就積極穩妥降低企業杠桿率(以下簡稱降杠桿)提出以下意見。

　　一、總體要求

　　降杠桿的總體思路是：全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，認真落實中央經濟工作會議和政府工作報告部署，堅持積極的財政政策和穩健的貨幣政策取向，以市場化、法治化方式，通過推進兼併重組、完善現代企業制度強化自我約束、盤活存量資産、優化債務結構、有序開展市場化銀行債權轉股權、依法破産、發展股權融資，積極穩妥降低企業杠桿率，助推供給側結構性改革，助推國有企業改革深化，助推經濟轉型升級和優化佈局，為經濟長期持續健康發展夯實基礎。

　　在推進降杠桿過程中，要堅持以下基本原則：

　　市場化原則。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用。債權人和債務人等市場主體依據自身需求開展或參與降杠桿，自主協商確定各類交易的價格與條件並自擔風險、自享收益。政府通過制定引導政策，完善相關監管規則，維護公平競爭的市場秩序，做好必要的組織協調工作，保持社會穩定，為降杠桿營造良好環境。

　　法治化原則。依法依規開展降杠桿工作，政府與各市場主體都要嚴格依法行事，尤其要注重保護債權人、投資者和企業職工合法權益。加強社會信用體系建設，防範道德風險，嚴厲打擊逃廢債行為，防止應由市場主體承擔的責任不合理地轉嫁給政府或其他相關主體。明確政府責任範圍，政府不承擔損失的兜底責任。

　　有序開展原則。降杠桿要把握好穩增長、調結構、防風險的關係，注意防範和化解降杠桿過程中可能出現的各類風險。尊重經濟規律，充分考慮不同類型行業和企業的杠桿特徵，分類施策，有扶有控，不搞“一刀切”，防止一哄而起，穩妥有序地予以推進。

　　統籌協調原則。降杠桿是一項時間跨度較長的系統工程。要立足當前、著眼長遠，標本兼治、綜合施策。要把建立規範現代企業制度、完善公司治理結構、強化自身約束機製作為降杠桿的根本途徑。降杠桿要綜合運用多種手段，與企業改組改制、降低實體經濟企業成本、化解過剩産能、促進企業轉型升級等工作有機結合、協同推進。

　　二、主要途徑

　　(一)積極推進企業兼併重組。

　　1.鼓勵跨地區、跨所有制兼併重組。支持通過兼併重組培育優質企業。進一步打破地方保護、區域封鎖，鼓勵企業跨地區開展兼併重組。推動混合所有制改革，鼓勵國有企業通過出讓股份、增資擴股、合資合作等方式引入民營資本。加快壟斷行業改革，向民營資本開放壟斷行業的競爭性業務領域。

　　2.推動重點行業兼併重組。發揮好産業政策的引導作用，鼓勵産能過剩行業企業加大兼併重組力度，加快“僵屍企業”退出，有效化解過剩産能，實現市場出清。加大對産業集中度不高、同質化競爭突出行業或産業的聯合重組，加強資源整合，發展規模經濟，實施減員增效，提高綜合競爭力。

　　3.引導企業業務結構重組。引導企業精益化經營，突出主業，優化産業鏈佈局，克服盲目擴張粗放經營。通過出售轉讓非主業或低收益業務回收資金、減少債務和支出，降低企業資金低效佔用，提高企業運營效率和經營效益。

　　4.加大對企業兼併重組的金融支持。通過並購貸款等措施，支持符合條件的企業開展並購重組。允許符合條件的企業通過發行優先股、可轉換債券等方式籌集兼併重組資金。進一步創新融資方式，滿足企業兼併重組不同階段的融資需求。鼓勵各類投資者通過股權投資基金、創業投資基金、産業投資基金等形式參與企業兼併重組。

　　(二)完善現代企業制度強化自我約束。

　　5.建立和完善現代企業制度。建立健全現代企業制度、完善公司治理結構，對企業負債行為建立權責明確、制衡有效的決策執行監督機制，加強企業自身財務杠桿約束，合理安排債務融資規模，有效控制企業杠桿率，形成合理資産負債結構。

　　6.明確企業降杠桿的主體責任。企業是降杠桿的第一責任主體。強化企業管理層資産負債管理責任，合理設計激勵約束制度，處理好企業長期發展和短期業績的關係，樹立審慎經營觀念，防止激進經營過度負債。落實企業股東責任，按照出資義務依法繳足出資，根據股權先於債權吸收損失原則承擔必要的降杠桿成本。

　　7.強化國有企業降杠桿的考核機制。各級國有資産管理部門應切實履行職責，積極推動國有企業降杠桿工作，將降杠桿納入國有資産管理部門對國有企業的業績考核體系。統籌運用政績考核、人事任免、創新型試點政策傾斜等機制，調動地方各級人民政府和國有企業降杠桿的積極性。

　　(三)多措並舉盤活企業存量資産。

　　8.分類清理企業存量資産。規範化清理資産，做好閒置存量資産相關盡職調查、資産清查、財産評估等工作，清退無效資産，實現人資分離，使資産達到可交易狀態。

　　9.採取多種方式盤活閒置資産。對土地、廠房、設備等閒置資産以及各類重資産，採取出售、轉讓、租賃、回租、招商合作等多種形式予以盤活，實現有效利用。引導企業進入産權交易市場，充分發揮産權交易市場價格發現、價值實現功能。

　　10.加大存量資産整合力度。鼓勵企業整合內部資源，將與主業相關的資産整合清理後併入主業板塊，提高存量資産的利用水準，改善企業經營效益。

　　11.有序開展企業資産證券化。按照“真實出售、破産隔離”原則，積極開展以企業應收賬款、租賃債權等財産權利和基礎設施、商業物業等不動産財産或財産權益為基礎資産的資産證券化業務。支持房地産企業通過發展房地産信託投資基金向輕資産經營模式轉型。

　　(四)多方式優化企業債務結構。

　　12.推動企業開展債務清理和債務整合。加大清欠力度，減少無效佔用，加快資金週轉，降低資産負債率。多措並舉清理因擔保圈、債務鏈形成的三角債。加快清理以政府、大企業為源頭的資金拖欠，推動開展中小企業應收賬款融資。對發展前景良好、生産經營較為正常，有技術、有訂單，但由於階段性原因成為資金拖欠源頭的企業，鼓勵充分調動多方力量，在政策允許範圍內，統籌運用盤活資産、發行債券和銀行信貸等多種手段，予以必要支持。

　　13.降低企業財務負擔。加快公司信用類債券産品創新，豐富債券品種，推動企業在風險可控的前提下利用債券市場提高直接融資比重，優化企業債務結構。鼓勵企業加強資金集中管理，支持符合條件的企業設立財務公司，加強內部資金融通，提高企業資金使用效率。通過大力發展政府支持的擔保機構等措施，提高企業信用等級，降低融資成本。

　　(五)有序開展市場化銀行債權轉股權。

　　14.以市場化法治化方式開展債轉股。由銀行、實施機構和企業依據國家政策導向自主協商確定轉股對象、轉股債權以及轉股價格和條件，實施機構市場化籌集債轉股所需資金，並多渠道、多方式實現股權市場化退出。

　　15.以促進優勝劣汰為目的開展市場化債轉股。鼓勵面向發展前景良好但遇到暫時困難的優質企業開展市場化債轉股，嚴禁將“僵屍企業”、失信企業和不符合國家産業政策的企業作為市場化債轉股對象。

　　16.鼓勵多類型實施機構參與開展市場化債轉股。除國家另有規定外，銀行不得直接將債權轉為股權。銀行將債權轉為股權應通過向實施機構轉讓債權、由實施機構將債權轉為對象企業股權的方式實現。鼓勵金融資産管理公司、保險資産管理機構、國有資本投資運營公司等多種類型實施機構參與開展市場化債轉股；支持銀行充分利用現有符合條件的所屬機構，或允許申請設立符合規定的新機構開展市場化債轉股；鼓勵實施機構引入社會資本，發展混合所有制，增強資本實力。

　　(六)依法依規實施企業破産。

　　17.建立健全依法破産的體制機制。充分發揮企業破産在解決債務矛盾、公平保障各方權利、優化資源配置等方面的重要作用。完善破産清算司法解釋和司法政策。健全破産管理人制度。探索建立關聯企業合併破産制度。細化工作流程規則，切實解決破産程式中的違法執行問題。支持法院建立專門清算與破産審判庭，積極支持優化法官配備並加強專業培訓，強化破産司法能力建設。規範和引導律師事務所、會計師事務所等仲介機構依法履職，增強破産清算服務能力。

　　18.因企制宜實施企業破産清算、重整與和解。對於扭虧無望、已失去生存發展前景的“僵屍企業”，要破除障礙，依司法程式進行破産清算，全面清查破産企業財産，清償破産企業債務並登出破産企業法人資格，妥善安置人員。對符合破産條件但仍有發展前景的企業，支持債權人和企業按照法院破産重整程式或自主協商對企業進行債務重組。鼓勵企業與債權人依據破産和解程式達成和解協議，實施和解。在企業破産過程中，切實發揮債權人委員會作用，保護各類債權人和企業職工合法權益。

　　19.健全企業破産配套制度。政府與法院依法依規加強企業破産工作溝通協調，解決破産程式啟動難問題，做好破産企業職工安置和權益保障、企業互保聯保和民間融資風險化解、維護社會穩定等各方面工作。加快完善清算後工商登記登出等配套政策。

　　(七)積極發展股權融資。

　　20.加快健全和完善多層次股權市場。加快完善全國中小企業股份轉讓系統，健全小額、快速、靈活、多元的投融資體制。研究全國中小企業股份轉讓系統掛牌公司轉板創業板相關制度。規範發展服務中小微企業的區域性股權市場。支持區域性股權市場運營模式和服務方式創新，強化融資功能。

　　21.推動交易所市場平穩健康發展。進一步發展壯大證券交易所主板，深入發展中小企業板，深化創業板改革，加強發行、退市、交易等基礎性制度建設，切實加強市場監管，依法保護投資者權益，支持符合條件的企業在證券交易所市場發行股票進行股權融資。

　　22.創新和豐富股權融資工具。大力發展私募股權投資基金，促進創業投資。創新財政資金使用方式，發揮産業投資基金的引導作用。規範發展各類股權類受託管理資金。在有效監管的前提下，探索運用股債結合、投貸聯動和夾層融資工具。

　　23.拓寬股權融資資金來源。鼓勵保險資金、年金、基本養老保險基金等長期性資金按相關規定進行股權投資。有序引導儲蓄轉化為股本投資。積極有效引進國外直接投資和國外創業投資資金。

　　三、營造良好的市場與政策環境

　　24.落實和完善降杠桿財稅支持政策。發揮積極的財政政策作用，落實並完善企業兼併重組、破産清算、資産證券化、債轉股和銀行不良資産核銷等相關稅收政策。根據需要，採取適當財政支持方式激勵引導降杠桿。

　　25.提高銀行不良資産核銷和處置能力。拓寬不良資産市場轉讓渠道，探索擴大銀行不良資産受讓主體，強化不良資産處置市場競爭。加大力度落實不良資産轉讓政策，支持銀行向金融資産管理公司打包轉讓不良資産。推動銀行不良資産證券化。多渠道補充銀行核心和非核心資本，提高損失吸收能力。

　　26.加強市場主體信用約束。建立相關企業和機構及其法定代表人、高級管理人員的信用記錄，並納入全國信用信息共享平臺。構建參與各方失信行為聯合懲戒機制，依據相關法律法規嚴格追究惡意逃廢債和國有資産流失等違法違規單位及相關人員責任。

　　27.強化金融機構授信約束。銀行業金融機構應通過建立債權人委員會、聯合授信等機制，完善客戶信息共享，綜合確定企業授信額度，並可通過合同約定等方式，避免過度授信，防止企業杠桿率超出合理水準。對授信銀行超過一定數量、授信金額超過一定規模的企業原則上以銀團聯合方式發放貸款，有效限制對高杠桿企業貸款。

　　28.健全投資者適當性管理制度。合理確定投資者參與降杠桿的資格與條件。鼓勵具有豐富企業管理經驗或專業投資分析能力，並有相應風險承受力的機構投資者參與企業市場化降杠桿。完善個人投資者適當性管理制度，依法建立合格個人投資者識別風險和自擔風險的信用承諾制度，防止不合格個人投資者投資降杠桿相關金融産品和超出能力承擔風險。

　　29.切實減輕企業社會負擔。完善減輕企業非債務負擔配套政策，落實已出臺的各項清理規範涉企行政性、事業性收費以及具有強制壟斷性的經營服務收費、行業協會涉企收費政策。加大對企業在降杠桿過程中剝離相關社會負擔和輔業資産的政策支持力度。

　　30.穩妥做好重組企業的職工分流安置工作。各級人民政府要高度重視降杠桿過程中的職工安置，充分發揮企業主體作用，多措並舉做好職工安置工作。鼓勵企業充分挖掘內部潛力，通過協商薪酬、轉崗培訓等方式，穩定現有工作崗位。支持企業依靠現有場地、設施、技術開闢新的就業崗位。對不裁員或少裁員的企業，按規定由失業保險實施穩崗補貼政策。依法妥善處理職工勞動關係，穩妥接續社會保險關係，按規定落實社會保險待遇。積極做好再就業幫扶，落實就業扶持政策，加大職業培訓力度，提供公共就業服務，對就業困難人員按規定實施公益性崗位托底安置。

　　31.落實産業升級配套政策。進一步落實重點行業産業轉型升級和化解過剩産能的配套支持措施，加大對重點企業兼併重組和産業整合的支持力度，發揮産業投資基金作用，吸引社會資本參與，實行市場化運作，推動重點行業破局性、戰略性重組，實現産業鏈整合及産業融合，通過資源重新配置降低企業杠桿率，進一步提升優質企業競爭力。

　　32.嚴密監測和有效防範風險。加強政策協調，強化信息溝通與研判預警，提高防範風險的預見性、有效性，嚴密監控降杠桿可能導致的股市、匯市、債市等金融市場風險，防止風險跨市場傳染。填補監管空白與漏洞，實現監管全覆蓋，完善風險處置預案，嚴守不發生系統性風險的底線。

　　33.規範履行相關程式。在降杠桿過程中，涉及政府管理事項的，要嚴格履行相關核準或備案程式，嚴禁違法違規操作。為適應開展降杠桿工作的需要，有關部門和單位應進一步明確、規範和簡化相關程式，提高行政效率。

　　34.更好發揮政府作用。政府在降杠桿工作中的職責是制定規則，完善政策，適當引導，依法監督，維護公平競爭的市場秩序，保持社會穩定，做好職工合法權益保護等社會保障兜底工作，確保降杠桿在市場化、法治化軌道上平穩有序推進。政府在引導降杠桿過程中，要依法依規、遵循規律、規範行為，不干預降杠桿工作中各市場主體的相關決策和具體事務。同時，各級人民政府要切實履行好國有企業出資人職責，在國有企業降杠桿決策中依照法律法規和公司章程行使國有股東權利。

　　國家發展改革委、人民銀行、財政部、銀監會等相關部門和單位要建立積極穩妥降低企業杠桿率部際聯席會議制度，加強綜合協調指導，完善配套措施，組織先行先試，統籌推進各項工作。及時了解新情況，研究、解決降杠桿過程中出現的新問題。通過多種方式，加強輿論引導，適時適度做好宣傳報道和政策解讀工作，回應社會關切，營造良好的輿論環境。及時歸集、整理降杠桿相關信息並進行分析研究，適時開展降杠桿政策效果評估，重大問題及時向國務院報告。