八部門推動耕地草原河湖休養生息 盤點各國輪作休耕制度

　　央廣網北京12月2日消息 據中國之聲《全球華語廣播網》報道，耕地、草原、河湖資源是最重要的農業資源，是經濟社會發展的重要物質基礎。我國耕地、草原、河湖資源總量較為豐富，但人均佔有量遠低於世界平均水準，而且區域分佈不均、資源匹配度差，長期高強度開發、超負荷利用，已經危及資源永續利用和生態安全。

　　日前，國家發展改革委會同財政部、國土資源部等八部門聯合印發了《耕地草原河湖休養生息規劃(2016-2030年)》。《規劃》按照節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，把合理降低開發利用強度作為休養生息的首要任務，通過暫停或退出生産功能、調整生産結構、調節生産時序，輔之以最嚴格的管控措施，做到取之有時、取之有度，逐步恢復自然生態和資源承載力。

　　耕地、草原、河湖是至關重要的農業資源和不可或缺的生態資源。隨著我國經濟社會的不斷發展，對耕地草原河湖資源的開發和索取超出了承載能力，帶來一系列生態環境問題，迫切需要合理降低開發強度。

　　國家發改委農村經濟司司長吳曉指出，《規劃》充分考慮資源的自然特性和功能要求，分類指導，提出對策。通過耕地養護、退耕還林還草、休耕輪作、污染防控治理，實現“藏糧于地、藏糧于技”；通過禁牧休牧、劃區輪牧、人工種草，推動草原畜牧業發展方式轉變，實現草畜平衡、維護草原生態安全；通過治理重點河湖、保障生態用水、退還合理生態空間、壓減地下水超採量、保護水生生物資源，推進河湖生態系統保護與修復。

　　然而，耕地利用直接關係到糧食生産。耕地、草原作為生産資料，其利用率也對農牧民收入有很大影響。對此，吳曉表示，我們將保障農民收入作為休養生息的一個重要前提，也系統提出了相關支持政策。對輪作休耕試點予以補助支持，因地制宜採取直接發放現金或折糧實物補助的方式落實到縣鄉，兌現到農戶。合理確定補助標準，輪作補助要保障農民種植收益不降低，休耕補助要與原有的種植收益相當，不影響農民收入。

　　該《規劃》是我國土地領域一大裡程碑式的實踐。但相比于已經在輪作休耕上取得較好成果的國家，我國還處於初級探索階段。

　　美國的輪作休耕歷史可追溯到1985年，當時通過農民自願參與和政府財政補貼，實現10到15年的休耕還林、還草等長期性植被恢復保護工程，以此來到達改善土壤品質的目的。

　　據美國紐約華爾街多媒體記者王雨涵介紹，早在20世紀20年代，美國深陷經濟危機，農産品過剩價格下跌，導致大批農場相繼破産，面對惡化的生態環境和嚴峻的社會現實，政府開始採取措施、調整産業結構、改善生態環境。其中，紐約州制定的《休伊特法案》規定，由政府出資收購破産農場並退耕還林，將失業農民吸納為林業工人，使該州的森林覆蓋率大幅提高，該法案擬成為退耕還林的重要溯源。

　　王雨涵表示，20世紀50、60年代，美國政府推行過自願退耕計劃，引導農民將一部分土地退出耕作，用於保護土壤。1956年開始實施的土壤銀行項目就是其中一部分。根據約定，農民將部分土地短期或長期存入土壤銀行，銀行則按照相應的農産品價格給農民發放補貼。1985年，美國國會通過《食品安全保障法案》，正式確立土地休耕計劃，並於1986年開始實施一項全國性的農業生態建設項目，通過農民自願參與和政府補貼，實現10-15年的休耕還林還草等長期性植被修復工程，達到改善土壤品質、水質和恢復當地野生動植物的生態環境，後來又擴展到水質改善提高土壤生産力等多個方面。現階段已經發展較為成熟，農民可以根據自己所能接受的最低補貼價格來選擇相應的休耕項目。經過多年推行，美國休耕補貼政策有效保護了土地生産率和租金價格，其比例佔休耕農耕總支出的90%左右，在水質和土壤品質保護方面取得了喜人成效，同時還解決了休耕期間農民的就業問題。

　　歐盟在1992年開始進行土地休耕制度，主要包括輪作和完全休耕。也就是通過完善的補貼來保證農民的收入。作為歐盟“老大”的德國雖然不是典型的農耕發達國家，但也有一套土地休耕的做法。

　　德國觀察員薛成俊介紹稱，在退耕還林方面，歐盟國家有兩大有利條件。首先，歐盟國家不是真正意義上的農耕國家，即便在農牧業發達的歷史時期，畜牧業仍然要比農耕重要，土地開墾比重相對較小，基本上不存在退耕問題，反而因為工業化導致大量土地閒置；第二，歐盟國家大都工業發達，在法國、德國等傳統工業強國，農業的重要性相對要低得多。以德國為例，從事農業生産的人口占總人口的3%左右，農業經濟在國民生産總值中的比例還不到3%。為了維持一定的自給能力，維護歐盟農牧民的利益，歐盟一直實施高額補貼政策，每年農業補貼總額高達440億歐元。儘管如此，農牧業仍然不被看好，農牧民仍然面臨著很多現實困難，如牛奶價格過於低廉，農牧民入不敷出，三天兩頭開著拖拉機到柏林德國總理府門前或布魯塞爾歐盟總部示威，甚至農民找對象都困難。越來越多的農牧民選擇離開土地，另謀出路。客觀上講，這也為退耕還林創造了有利條件。

　　薛成俊認為，從某種意義上來説，歐盟面對的不是退耕還林問題，而是如何保證維持一定數量的農業用地以及農業在經濟中比例的問題。歐盟的農業政策脈絡非常清晰，就是通過精耕細作、科學管理，用最少的資源創造出最大的價值，以非常具有競爭力的價格在世界農牧市場上佔有一席之地。

　　早在1971年，日本就實施了輪作休耕實踐，對農民的補貼採取了更加靈活的措施。日本觀察員黃學清表示，補貼會根據農民能否保障土地的可持續利用而有所浮動，以此來鼓勵農民自發注重保護土地的品質。

　　黃學清介紹稱，早在1971年，日本就開始實施休耕政策，其中包括輪作休耕、管理休耕和永久休耕三種模式，農民或其土地所有者只要參與休耕，都可以得到休耕補貼，但政府要求必須保障土地的可持續利用、採取控制雜草等措施。在政策實施中，日本也不斷根據農田和農産品現狀，改善政策內容。2001年，日本為了調整對稻米種植的偏重，停止了這個實施30年，半強制分配休耕面積的一刀切做法，水稻田改為根據産地與品牌分配休耕面積。但由於難以準確控制稻米産量，儘管這一年休耕面積達到創記錄的101萬公頃，稻米産量仍然超額870萬噸，引起農民反感和輿論批評。

　　黃學清分析認為，近年來，日本農業面臨的一個重大問題就是無人耕作。秋耕土地變成荒地，變成工廠、倉庫、停車場等，破壞了區域的農業生態環境；政府使用稅金建設的灌溉系統也被破壞；人們聚集到城市，出生率低迷，一些農業用地無人繼承或一塊完整耕地因兒孫多人繼承，所有權支離破碎，無人照料成為荒地等情況。一些地方政府為了解決這個問題，由政府出資向所有者租地，再以優惠條件轉租給願意移居到農村的人，幫助他們實現與自然共生的夢想，給農田帶來了生機。

　　（原標題：八部門推動耕地草原河湖休養生息 盤點各國輪作休耕制度）