人民日報刊文：美國政府債臺高築給世界帶來什麼

　　近年來，美國政府債務快速增加，短短8年增加了近10萬億美元，債務規模正在逼近20萬億美元大關，其積累的風險引起世界各國警惕。美國政府債務因何劇增，債臺高築給世界帶來了什麼影響？如何應對美國國債劇增所帶來的風險？今天刊發幾位專家的文章，對此進行探討。——編 者

　　妨礙美國經濟增長 威脅世界經濟安全

　　周 琪 付隨鑫

　　美國國債是由財政部代表聯邦政府發行的公債，可分為公眾持有和政府持有兩大類。公眾持有者包括外國政府和投資者、美聯儲、共同基金、州與地方政府、銀行、保險公司和個人等，政府持有者包括230多個聯邦政府機構。2016年9月美國2016財年結束之際，美國國債高達19.5萬億美元，是其GDP(國內生産總值)的106%、財政收入的6倍，相當於平均每個美國人欠下了6萬美元債務。預計奧巴馬總統任期內，美國國債將突破20萬億美元大關。美國政府債臺高築已經積重難返。高額債務凸顯美國制度缺陷，不僅制約著美國經濟增長，而且對世界經濟發展造成了不利影響。

　　美國國債發展的三個階段和當前的新特點

　　歷史上，美國國債的漲落大致可分為三個階段。

　　第一階段是從建國到大蕭條時期(1776年—1933年)。建國之初，剛結束獨立戰爭的美國國庫空虛、債務纍纍，財務狀況瀕臨崩潰。第一任財政部長亞歷山大·漢密爾頓成功實行一系列財政政策，很快降低了債務水準，重建了美國在國內外的信用，為美國經濟起飛奠定了重要基礎。直到大蕭條時期，美國國債都處於較低水準，很多時候僅佔GDP的10%左右。

　　第二階段是從羅斯福新政到裏根上臺前(1933年—1980年)。羅斯福新政使美國國債水準提升到當時GDP的40%，隨之而來的第二次世界大戰則使美國國債激增到GDP的近120%，這一比例創造了美國歷史上的最高紀錄。戰後美國國債規模一路下降，到1980年只佔GDP的32.5%。由於政府規模的擴大和社會保障制度的建立，這一時期美國的國債水準總體上遠高於第一階段。

　　第三階段是從裏根執政起持續至今(1981年至今)。裏根政府大量舉債，到1985年美國的外債總額超過了內債，美國也從凈債權國變為世界上最大的凈債務國，結束了自1914年以來長達70年作為凈債權國的歷史。裏根政府以後，美國國債以驚人的速度增長。奧巴馬政府第一任期的國債增量甚至超過6萬億美元。進入21世紀以來，海外持有的美國債券規模和所佔比重逐年增加，美國債券發行量佔到世界債券總量的32%。

　　目前的美國國債有三個新特點。第一，此輪美國國債規模的增長已持續30多年時間，至今未見減緩。相比之下，羅斯福新政和二戰期間的國債增長只持續10年左右，且主要發生在戰爭等特殊時期。第二，此輪增長的起點比以往高得多，從一開始國債規模就達到GDP的30%多。第三，近30多年間，除了克林頓政府後期，美國政府常年保持鉅額財政赤字，導致國債積累速度明顯高於以往。從美國建國到1980年，其國債總量只有近1萬億美元，但到1995年就達到5萬億美元，2008年達到10萬億美元，2016年很可能突破20萬億美元。

　　美國政府債臺高築的原因

　　美國政府債臺高築積重難返，究其原因，除了戰爭支出和經濟危機兩大傳統因素，還有更深層次的制度缺陷。

　　兩大傳統原因：戰爭支出和經濟危機。美國國債水準的歷史曲線有幾個明顯的峰值，分別出現在獨立戰爭、南北戰爭、一戰、大蕭條、二戰、裏根當政(冷戰高峰時期)、“反恐戰爭”和2008年國際金融危機之後。可見，美國國債激增大都是由戰爭支出和經濟危機引起的。

　　新的刺激因素：社會項目支出膨脹。羅斯福新政後，政府規模不斷擴大，各種社會項目支出持續膨脹，佔財政支出的比重由1947年的10%擴大到現在的2/3，每年高達2.7萬億美元。現在，美國社會項目支出仍在繼續增長，成為國債激增的新的刺激因素。

　　治理制度缺陷：花錢買政績。羅斯福新政以來，美國經濟治理大體採用凱恩斯主義，在經濟衰退年份增加財政赤字應對衰退，在經濟繁榮年份增加財政盈餘防範過熱。但即使在經濟繁榮年份，政客們為了政績往往也傾向於一邊減稅一邊多花錢。共和黨表面上反對財政赤字和債務，但那主要發生在民主黨總統執政期間，而在裏根和小布什政府時期，債務都達到了空前規模。而且，美國兩黨政治爭鬥愈演愈烈，動輒就拿債務上限問題威脅對手，更是增加了國債市場的不確定性。這暴露了美國政黨制度在經濟治理方面的內在缺陷。

　　國際國內負面影響嚴重

　　近30多年來，美國財政支出急劇增長，不得不借新還舊、寅吃卯糧，美國已逐步形成債務依賴型經濟體制。這種體制的主要特徵是政府實行赤字財政、國民超前消費、對外貿易赤字不斷積累。美國政府債臺高築已經引起許多美國人的擔憂，然而民眾又普遍反對增稅。為了減少財政赤字和避免債務危機，美國政府不得不削減開支。但是，在美國政治極化加劇的情況下，國會中的共和黨和民主黨議員常常為如何削減政府開支而爭執不下，削減政府開支的道路困難重重。

　　鉅額國債給美國各方面都帶來了嚴重的負面影響。第一，限制美國政府的施政能力。由於債務增長，政府運用財政政策應對經濟問題的能力相應降低。第二，債務積累導致了高額利息。最近幾年，美國的債務利息一直維持在2000億美元以上，而且還在增長，預計到2023年將超過國防支出。債務利息已成為美國財政的沉重負擔。第三，債務吸收了一部分原本可以用於投資的私人儲蓄，降低了經濟增長的潛力。第四，鉅額債務還會損害美國政府和美元的信用，加大爆發財政危機的可能性，降低投資者的信心，給經濟發展帶來不確定性。

　　美國鉅額國債不僅給美國經濟前景蒙上了陰影，也成為威脅世界經濟穩定的因素之一。如果美國國債規模繼續不加約束地大幅度擴大，而美國又不能為緩解債務狀況採取有效措施，就會引起國際社會對美元信用的擔憂。從理論上講，美元信用下降不僅會降低美元國際地位，還可能引起美國國債持有國在國際金融市場上大量拋售美國國債，導致美元快速大幅度貶值，甚至引發美元危機。在目前全球貨幣和金融體系依然是美元獨大的局面下，美元危機會導致全球性的金融恐慌和股市震蕩，危及世界金融安全。此外，由於美元是世界上規模最大的儲備貨幣，美元貶值會造成國際上以美元計價的大宗商品價格上漲，造成全球性通貨膨脹(例如，20世紀70年代美元危機的直接後果就是全球性通貨膨脹)，從而造成世界經濟動蕩甚至陷入衰退。

　　上述情況表明，美國債務依賴型經濟體制已經舉步維艱，美元主導的國際貨幣金融體系亦存在諸多不可克服的嚴重缺陷。

　　(作者分別為清華大學國家戰略研究院執行院長，中國國際問題研究院美國研究所助理研究員)

　　美國債務滾雪球式增長 給世界帶來巨大風險

　　陳鳳英

　　美國政府的債務問題由來已久，寅吃卯糧已經成為常態。進入21世紀以來，美國政府債務問題日益嚴重，目前債務規模已上升到近20萬億美元。美國的總債務規模更是驚人，已經攀升到約67萬億美元，相當於GDP(國內生産總值)的357%。按照總債務規模計算，美國人均負債高達20.5萬美元。今天的美國經濟已經陷入“借新還舊”的債務泥潭而不能自拔，未來債務攀升勢頭仍然難以緩解。

　　新當選的美國總統特朗普上臺後將面臨的一個重大挑戰就是債務問題。據分析，特朗普經濟新政的核心將集中體現為“減稅+基建+加息”。減稅和基建將增加財政赤字和政府債務，而加息將加大還債成本，這一財政擴張與貨幣收緊的政策組合存在嚴重的矛盾與衝突，結果難免使債務負擔呈現滾雪球式增長。

　　值得一提的是，美國政府債務總額在2011年和2013年曾兩度逼近法定債務上限。去年11月10日，離美國政府關門最後期限僅剩幾個小時，美國參議院才通過了未來兩年政府財政預演算法案，再次提高政府債務上限。然而一年後，美國政府債務又突破了新的上限。特朗普將不得不遊説美國國會繼續提高債務上限。美國設定國債上限的做法始於1917年，至今已100多次提高債務上限。如果美國拿不出解決財政赤字不斷擴大問題的方案，那麼，美國債務違約的風險依然會週而复始地出現。美國政府債務猶如一個踏上不歸路的“癮君子”，可能永遠也償還不清。

　　縱觀二戰後美國政府債務史，債務上升最快的有這樣幾個時期：一是裏根執政時期(1981年—1989年)，美國債務規模連年擴大，美國由債權國變成債務大國。二是小布什執政時期(2001年—2009年)，由於“反恐戰爭”支出及政府大幅減稅，美國政府債務不斷膨脹，財政連年赤字。三是2008年國際金融危機以來，美國債務以不可持續的方式擴大。為拯救華爾街和擺脫經濟大衰退，美聯儲開足馬力印鈔，奧巴馬大幅舉債刺激經濟，政府財政赤字節節攀升。2013年至2015年財政赤字雖有所回落，但2016年再次反彈。然而，即使這樣大舉借債，美國經濟復蘇依然乏力。在2008年至2016年間，美國名義GDP累計增長僅為25%，政府債務卻增加了1倍。這不得不令人對美國未來償債能力和經濟增長前景持懷疑態度。

　　無疑，美國政府債務狀況不可持續。即使在當下史無前例的低利率情況下，付息負擔也已耗盡美國財政預算，嚴重擠壓其他必需開支。這也是美國經濟至今遲遲難以強勁復蘇的原因之一。據美國財政部統計，2008年—2014年，美國名義GDP增量幾乎被同期支付的利息全部吞噬。更何況還要歸還到期債務。隨著債務規模不斷擴大，加之美聯儲恢復加息週期，美國政府付息壓力將加大，債務狀況將持續惡化。特朗普執政後如果大手筆減稅、大舉投資基礎設施，政府債務就會如滾雪球般增加。美國國會預算辦公室預計，到本世紀中葉美國政府債務佔比將升至GDP的141%，遠超此前任何一個時代。

　　解決債務問題主要有三個渠道：一是實現經濟高增長，做大GDP蛋糕，縮小債務佔比；二是提高通脹率以及推動貨幣貶值，稀釋債務負擔，讓債權人承擔損失；三是債務違約，讓債權人顆粒無收。

　　從第一個渠道看，美國歷史上成功減債發生於二戰後的“黃金髮展期”。當時，經濟持續高增長，同時伴隨高通脹，美國只用10年時間就讓債務佔GDP之比由1946年的近120%降到1956年的約60%。今天，美國政府債務佔GDP的比重達到106%，但經濟狀況已今非昔比，潛在增長率明顯下移，靠高增長解決債務的道路困難重重。

　　從第二個渠道看，目前全球需求低迷、産能過剩、大宗商品價格跌落，全球無通脹壓力，美國通脹率也持續走低。所以，靠高通脹稀釋債務這條路近期看並無可能。但是，未來靠這個渠道減債的可能性極大。美國政府債務的32%由海外債權者持有，美國很可能通過借新還舊或貨幣貶值製造出通脹，最終減緩債務壓力。

　　從第三個渠道看，債務違約往往發生於破産國家或極端事件。作為世界第一大經濟體，美國幾乎不可能走這條路，但其債務違約風險足以令世界各國不寒而慄。

　　後兩個渠道無論選哪個，都是對外轉嫁危機和輸出經濟風險。如果美國採用擴張性貨幣政策刺激全球通脹和新的資産泡沫，將加劇全球財富分配不公，並可能通過債務與流動性傳導形成新的危機鏈，誘發新一輪國際金融危機。故此，海外債權者需要高度關注特朗普新政府的政策對美國經濟和債務的影響，以及美聯儲未來貨幣政策走向可能對美國債券市場的影響，加強預判，及時應對。

　　(作者為中國國際經濟關係學會常務副秘書長)

　　全球貨幣金融體系不穩定性加劇

　　周世儉

　　進入新世紀以來，美國國債迅速增長、規模巨大，形勢嚴峻。小布什政府時期，美國發動了對阿、對伊兩場戰爭，耗資巨大，8年間積累國債近5萬億美元，加上此前積累的5.7萬億美元國債，美國政府國債累計超過10萬億美元。奧巴馬總統上臺後，面臨巨大的財政窟窿，大量發行國債籌集資金，在第一個任期就積累了超過6萬億美元的國債，第二個任期裏又積累了超過3萬億美元的國債。到2016年9月底，美國累計國債接近20萬億美元，債務與GDP(國內生産總值)之比達到106%，遠超過60%的國際警戒線。這相當於美國政府頭頂一個“國債堰塞湖”，一旦崩潰，後果不堪設想。

　　面對鉅額的財政支出，美國常年面臨入不敷出的壓力，只能依靠財政部大量發行國債、從外部借入大量資金和美聯儲實施量化寬鬆貨幣政策、大量增發貨幣來維持正常運營。正因為如此，美國經濟已經成為一個典型的債務經濟，國家債務規模迅速擴大、積累速度日益提高。

　　稍作對比就可以發現，近年來美國國債增長速度之快已經到了令人咋舌的程度。從1776年建國到1980年的200多年裏，美國累計國債只有近1萬億美元。而1981年至2008年的28年裏，累計國債就已達到約10萬億美元。從2009年到2016年底的短短8年裏，美國國債將出現第二個10萬億美元，總計達到20萬億美元。這當中的近一半産生於奧巴馬政府時期。美國已經深深陷入發新債還舊債、以債養債的惡性循環。

　　新當選總統特朗普入主白宮後，將面臨促進經濟發展的繁重任務。目前看，其主要措施是大力減少稅收，通過大規模減稅來刺激投資和消費，從而推動經濟增長。特朗普是想走前總統裏根的路。但不得不指出的是，裏根上任之前只面對不到1萬億美元的國債，而特朗普要面對的是高達20萬億美元的國債。大規模減稅無疑將大幅減少美國政府的稅收收入，並進一步加劇財政赤字。根據美國經濟學家的測算，在特朗普第一個任期的4年裏，美國國債將猛增10萬億美元，到2020年底累計國債將高達30萬億美元。這將給美國政府和經濟帶來巨大的財政壓力，甚至可能會引發空前的債務危機。

　　美國國債積累的巨大風險已經引起全球警惕，一度被認為是全球最安全資産之一的美國國債正在被各國中央銀行以創紀錄的速度出售。根據美國財政部統計，今年1—9月份各國中央銀行就已凈賣出3931億美元的美國國債，無論是出售的速度還是規模都創下了1978年以來的最高紀錄。

　　美國國債劇增帶來的風險遠不是損害債權國利益那麼簡單。面對鉅額國債，美國政府不可能直接違約，但會採用增發貨幣、推動通貨膨脹的方式進行技術型違約，稀釋債務負擔。短期看，美元匯率的漲跌似乎是正常的波動，但若放在一個時間段裏觀察，就會發現美國政府通過持續大量發行國債、美聯儲大量增發貨幣，已經導致美元大幅度貶值。1971年，35美元能夠兌換1盎司黃金；2016年，1300多美元才能購買1盎司黃金。美元貶值的幅度非常驚人。全球大宗商品交易以美元計價，世界各國外匯儲備以美元為主，全球90%的外匯交易和美元有關。美國的做法實際上是在“偷盜”全世界的財富，同時也造成了以美元為主導的國際貨幣金融體系不穩定性加劇，使世界暴露在越來越大的金融風險之中。

　　應對美國國債劇增帶來的風險，一方面應加快國際貨幣金融體系改革步伐，推動國際貨幣金融體系反映國際格局的變化，特別是增加新興市場國家的代表性和發言權，徹底改變國際貨幣金融體系過度依賴單一主權貨幣的現狀。另一方面，新興市場國家應加大藏匯于物的力度，增加石油以及銅、鋁、鉛、鋅、鎳等稀有金屬的戰略儲備和黃金儲備。

　　(作者為清華大學中美關係研究中心高級研究員)

　　美國發燒 日本感冒

　　造成日本深陷債務泥潭的美國因素

　　劉軍紅

　　日本政府的債務水準在發達國家中最高，政府債務佔GDP(國內生産總值)的比重已超過240%。主要國際評級機構紛紛下調對日本國債的評級，對其評定的等級甚至不及意大利。這與其世界第三大經濟體的地位很不相稱。二戰後，日本經濟經歷了三次波動，每一次都與美國政府債務及其應對策略有著不同程度的關聯。正是這些波動導致日本政府陷入債務泥潭。

　　二戰後的日本政府債務原本受1947年《財政法》的嚴格制約。該法律明確規定，“國家的歲出，必須以公債和國家借款以外的歲入為財源”，否定了通過發行公債、發起國家借款等方式搞赤字財政。正是在這一法律的限制下，日本政府債務規模佔GDP的比重在發達國家中屬於較低水準。上世紀70年代，美國尼克松總統執政後，為了改變美國貿易收支赤字結構、讓西方世界分擔戰爭給美國帶來的高額負債以及利用匯率變動懲治競爭對手，終止了美元與黃金之間的固定兌換比率，結束了佈雷頓森林體系，引起國際金融市場和世界經濟劇烈動蕩。這也打破了1949年以來美國設定的1美元兌換360日元的固定匯率，日本貿易立國的優勢被美國政府直接瓦解。不僅如此，美國認為高速增長後的日本儲蓄過剩、投資不足，造成了美國經常收支赤字化結構，於是不再允許日本搭便車，日元匯率制度被迫走“獨立的自由浮動制”道路，從此日元步入漫長的升值軌道。與此同時，石油危機導致日本資源進口成本陡升，與西方國家一道陷入戰後最嚴重的經濟滯脹危機。日本政府為了確保製造業出口的競爭力，繞過《財政法》推出“例外措施”，發行“特例公債”，從此走上了債務擴張的道路。但由於那時日本並沒有全盤採用與美歐國家類似的擴張型政策組合，其財政仍能維持健全結構。

　　日本政府債務膨脹始於上世紀80年代。隨著日本經濟快速發展，其與美國的貿易摩擦逐步升級，出現了兩個標誌性的時間節點。一是1984年日本成為世界最大的貿易順差國，美國成為世界最大的貿易赤字國；二是1985年日本成為世界最大的對外凈債權國，美國成為世界最大的凈債務國。於是1985年“廣場協議”簽訂，美國強迫日元超常升值，並直接要求日本擴大內需，實施結構改革，全面構建內需主導型經濟結構。然而，日本的結構改革並未成功，同時擴大內需又成為政府推行財政赤字政策的藉口，公共投資擴大、政府債務膨脹，擴張性財政引發了日本國內物價和資産價格飛漲，最終形成泡沫經濟，將日本經濟帶入了長期停滯期。

　　上世紀90年代之後，日美匯率博弈上升為爭奪國際貨幣主導權的競爭。日本政府大力打造強勢日元，推動日元急劇升值，最高時曾達到1美元兌換79.75日元的歷史記錄。然而，日元的走強最終還是在1995年被美國的“強勢美元政策”所反轉。日元匯率一升一降的過程不僅刺破了日本經濟泡沫，還釀成了罕見的日本金融危機。在此期間，日本經濟表現出實體經濟“三過”——債務過剩、設備過剩、雇傭過剩，以及金融領域“三低”——日元匯率跌入谷底、日經股指連破新低、國債收益率疲軟不堪。泡沫經濟的崩潰引發日本政局不穩，政黨政治迎來走馬燈般的“十年九相”。頻繁輪換的政府使財政紀律失去了約束，再加上日本人口結構老化、家庭儲蓄率下降、社保規模擴大、國債償還費用侵蝕財政預算等問題凸顯，進一步加大了政府債務負擔。

　　自此以後，日本政府債務有增無減。新世紀的第二個10年，日本産業外移、資金外逃、人才外流，國內投資不足、儲蓄難以積累，政府債務更是無從削減。安倍政府在安倍經濟學名義下給“擴張財政”冠以漂亮的學術名稱——靈活機動的財政政策，按照其政治意願隨意擱置國會通過的財稅一體化改革方案，將最後一段的消費稅率提高任務推遲至2019年10月。這意味著日本政府作出的到2020年實現基礎財政收支盈餘的國際承諾將無法兌現，日本徹底陷入債務泥潭。在全球經濟競爭中，日本經濟很可能因此受到拖累。

　　特朗普當選美國總統後，日本國債市場出現異常變動，日本央行搞“指定價格購買”，確保10年期國債收益率為零的政策目標。這必將導致日本央行政策更加僵化，國債市場進一步扭曲，風險上升。三菱東京日聯銀行決定退回政府配發的承銷國債資格和配額，意味著大型商業銀行存在拋售國債的可能性。

　　未來，日本恐怕會重蹈美國覆轍，採取開放國債市場、擴大海外購買、對外轉嫁債務危機的政策。

　　(作者為中國現代國際關係研究院全球化研究中心主任)