缺少控煙執法專項經費 控煙全國立法須加快

　　12月16日上午，北京市義派律師事務所發佈了《全國18個“無煙城市”控煙執法政府信息公開申請公益行動報告（2016年）》（以下簡稱“報告”）。

　　在今年9月舉行的第十一屆亞太控煙大會上，國家衛生計生委副主任王賀勝表示，我國目前已有18個城市制定了地方性控煙條例。

　　從今年8月起，北京市義派律師事務所向全國18個已實施控煙法規的“無煙城市”申請控煙執法政府信息公開，歷時3個月，形成了報告。總共發出政府信息公開申請書81份，提出821項申請事項，法定期限內獲得了16個“無煙城市”的答覆。

　　據了解，向18個“無煙城市”申請政府信息公開的事項主要包括：2015年控煙執法數據（如檢查場所次數，對場所、對個人處罰數量等）、2015年控煙執法效果評估和監測報告、2015年控煙執法財政預算和決算、2015年控煙執法工作遇到的困難等。

　　報告顯示，缺少專項控煙執法經費或執法人員不足、單位或場所不配合以及落實控煙措施勸阻不到位是政府控煙執法中遇到的主要困難。

　　另外，地方性立法層級不高的弊端，也在執法過程中逐步暴露出來。報告認為，地方性控煙法規已經不能滿足中國控煙形勢的需要。

　　控煙執法信息透明城市比例增加

　　作出答覆、至少公開了一項政府信息的城市，報告稱之為“控煙執法信息透明城市”。

　　2016年控煙執法信息透明城市16個，佔全部18個“無煙城市”的89%。2015年控煙執法信息透明城市12個，佔全部15個“無煙城市”的80%。2016年比2015年控煙執法信息透明城市比例增加了9%。

　　其中，北京市、西寧市、廣州市和深圳市在透明度排名上並列第一，銀川市、蘭州市墊底。

　　在戒煙服務上，廣州市、天津市、克拉瑪依市、哈爾濱市、紹興市、深圳市、長春市、唐山市、南寧市、青島市、北京市、福州市、鞍山市等13個城市答覆開展了戒煙服務，西寧市答覆稱未開展戒煙服務工作，上海市和杭州市對此項未作明確答覆。

　　在控煙執法工作效果的監測和評估報告信息方面，哈爾濱市、長春市、北京市、克拉瑪依市、上海市、廣州市、深圳市、鞍山市等8個“無煙城市”答覆稱開展過控煙執法的監測和評估工作；杭州市、天津市、紹興市、唐山市、南寧市、西寧市、青島市、福州市等8個“無煙城市”答覆稱未開展此項工作。

　　報告指出，開展控煙執法效果的監測和評估工作的“無煙城市”比例過低，有待改進。

　　公開2015年月度或年度控煙執法工作報告的城市只有8個，分別是哈爾濱市、北京市、西寧市、上海市、杭州市、福州市、廣州市、深圳市，其他“無煙城市”未對此事項作出答覆。

　　報告指出，2016年“無煙城市”控煙執法信息透明度整體較好，比2015年有所提高。“但是，蘭州市、銀川市雖經反復溝通，仍未依法對信息公開申請作出答覆，令人遺憾”。

　　僅4個城市公佈控煙執法財政預決算

　　上海市、杭州市、天津市等12個城市對此項政府信息公開申請未作明確答覆或對控煙執法財政經費未單列支。

　　唐山市(3萬元)、北京市(713.71萬元)、廣州市(8萬元)、克拉瑪依市獨山子區(5.4萬元)4個城市答覆有控煙執法專項財政經費。

　　報告對此分析，由於對問題本身理解的不同，可能導致行政機關統計口徑不同，進而影響到他們所公開的信息。

　　“但根據法律規定，被申請行政機關對申請事項不清楚的，可以邀請申請人重新描述，申請人並未收到行政機關此類回復、要求。無論如何，‘控煙執法財政預決算’是控煙執法財政投入，其數額對控煙執法工作至關重要，而有無統一的預算科目、有無專門列支，本身就在一定程度上反映了相關部門對於控煙工作的重視和投入程度。從信息公開情況來看，此事項有待加強。”

　　戒煙服務欠缺 部分“無煙城市”控煙執法數據過低

　　在執法數據的統計上，報告認為，由於各個城市面積大小、人口規模、經濟發展水準不一，“絕對數字”的説服力不高，因此採用了“(萬)人均”作為標準。

　　在發放、張貼禁煙標誌數量上，上海市(每萬人760.24份)、北京市(每萬人826.01份)、深圳市(每萬人1351.63份)得分位列前三甲。

　　報告披露了萬人均控煙志願者、監督員協管員數量，其中天津、南寧、紹興市只有籠統的“多人”，唐山市每萬人0.03名志願者、協管員，福州市每萬人有0.07名志願者、協管員。數值較高的為：杭州市，每萬人6.40 名志願者、協管員；北京市，每萬人6.63名志願者、協管員；深圳市，每萬人7.72 名志願者、協管員；上海市，每萬人16.94 名志願者、協管員。

　　在戒煙服務人次上，北京市佔絕對優勢，每萬人的覆蓋率1488.85人次，其餘城市難以望其項背。

　　同樣，北京市控煙舉報投訴數量也遙遙領先於其他城市，每萬人舉報率為9.18人次。其他城市該數據均低於1，西寧市得分最低，只有籠統的“多件”，其次是唐山市，每萬人舉報率僅為0.01。

　　報告指出，此次調研發現部分“無煙城市”控煙執法數據過低。其中，天津市、克拉瑪依市、福州市、南寧市、鞍山市，共5個“無煙城市”未公開是否接到舉報投訴電話，其中南寧市連續兩年未公開是否接到舉報投訴電話。

　　克拉瑪依市、南寧市、紹興市未開出罰單(罰款)，南寧市連續兩年未開出罰單。克拉瑪依市和紹興市給出的理由是立法不完善，沒有處罰依據。

　　控煙執法困難呼喚國家立法

　　上海市、杭州市、廣州市、天津市、克拉瑪依市、哈爾濱市、深圳市、長春市、唐山市、 南寧市、西寧市、青島市、北京市、福州市、鞍山市，共15個城市列舉了在控煙執法過程中遇到的困難。

　　報告分析，根據以上城市的描述，控煙執法困難可歸納如下：缺少專項控煙執法經費或執法人員不足；單位或場所不配合、落實控煙措施勸阻不到位；宣傳、倡導有待加強；認為取證難、執法難；多部門執法部門職責不清、缺少牽頭協調部門；社會動員和公眾參與不充分；認為存在立法衝突或立法缺陷；吸煙區和禁煙區混交、不合理等。

　　報告指出，地方控煙條例層級不高、立法存缺陷等問題，在實際執法過程中逐步暴露出來。比如，紹興市和克拉瑪依市答覆稱，國家層面控煙立法未通過，導致無執法處罰(罰款)的依據；青島市答覆稱，由於吸煙區設置區域不合理且無指引標識，導致執法困難，而且一般公眾控制吸煙的意識仍不強，有的吸煙人員在非吸煙區吸煙且不聽勸阻，經常與勸導人員發生爭執。

　　杭州市衛生監督所辦公室主任徐寧在報告發佈會上指出，杭州控煙立法設置了室內吸煙和禁煙場所，給控煙執法帶來很大困擾。他透露，杭州正在進行控煙修法，但是如果立法無法給基層執法監督員提供很好的抓手，控煙執法就難以落到實處。“立法應該有引導性、前瞻性，所以我希望全國的立法能夠更好地根據煙草控制框架公約以及國內的國情制定更加合理的法律”。

　　在發佈會上，北京市衛生監督所副所長王本進指出，“無煙城市”控煙執法工作首先要立法，其次是執法和宣傳。“北京市在宣傳方面做了很多工作。發揮社會共治，控煙協會志願者和相關部門都在共同做這項工作”。

　　他透露，今年北京市衛生計生委總結一年多的控煙執法工作以後，按照北京市人大提出的審議意見向北京市政府作了報告，其中很主要的內容是建立控煙執法長效機制，“長效機制主要是發揮各個部門在控煙工作當中的協同作用，同時我們也建議政府對執法人員給予執法力量保證，不能長期依賴於兼職的執法隊伍”。

　　2014年11月，國家衛生計生委起草了《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》向社會公開徵求意見。送審稿明確，所有室內公共場所一律禁止吸煙。此外，體育、健身場館的室外觀眾座席、賽場區域；公共交通工具的室外等候區域等也全面禁止吸煙。

　　今年，國家級控煙條例已列入《國務院2016年立法工作計劃》，正在按立法程式修訂推進中。

　　截至目前，在杭州，《公共場所控制吸煙條例》已實施6年有餘。在今年2月底召開的杭州市人大常委會上，杭州市人大代表盧建華認為，控煙禁煙工作有成績，但管理上仍存在盲點或不盡如人意的地方。

　　杭州規定，“各區縣（市）衛生行政部門負責本轄區內公共場所控制吸煙監督管理工作，工商、煙草專賣、教育、交通、旅遊、體育、公安、城市管理等部門和有關社會團體在各自職責範圍內，協助衛生行政部門做好公共場所控制吸煙監督管理工作。”

　　“但實際工作中，卻是衛生行政部門一家在進行監督管理工作，全市衛生計生部門專（兼）職從事公共場所衛生監督的不足30人。”盧建華指出，“控煙執法隊伍的力量過於薄弱。”

　　深圳是全國首個進行地方立法控煙的城市，1998年制定了控煙條例。在談到控煙執法中遇到的問題時，深圳市衛生監督局副局長黃錦生曾經對媒體表示，“控煙立法最好規定‘在禁煙場所吸煙一發現就處罰’，深圳控煙條例要求先勸阻再處罰，就很難操作。”

　　黃錦生透露，根據深圳控煙條例，個人吸煙處罰標準設定分為50元、200元、500元3個檔次。如果個人不提供身份證，不繳納費用，控煙執法人員可要求公安部門來協助執法。而在執法中主要會遇到兩個問題：一是出示身份證的問題，阻力很大；二是執法有時還需要警察配合，如果警察沒有及時到場，就無法進行控煙罰款執法。

　　他表示，控煙是一項長期的工作，在執法過程中容易出現“反復”或階段性“弱化”，必須建立有效的執法監督機制，才能保證控煙執法的持續性和有效性。