“十三五”脫貧攻堅規劃專家系列解讀之二：易地搬遷，脫貧發展天地寬

　　編者按：11月23日，國務院印發《“十三五”脫貧攻堅規劃》（國發﹝2016﹞64號），明確了“十三五”時期脫貧攻堅總體思路、基本目標、主要任務和保障措施，提出了打贏脫貧攻堅戰的時間表和路線圖，是未來五年各地區各部門推進脫貧攻堅工作的行動指南。近日，國家發展改革委地區司組織有關專家撰寫“十三五”脫貧攻堅規劃系列解讀文章，敬請關注。

　　“十三五”脫貧攻堅規劃專家系列解讀之二：

　　易地搬遷，脫貧發展天地寬

　　《“十三五”脫貧攻堅規劃》中，易地扶貧搬遷作為七大精準扶貧工程之一，因其從根本上破解貧困人口生存和脫貧發展障礙，解決了貧困群眾熱切期盼、但依靠自身能力難以實現的現實問題，成為最受貧困群眾的歡迎的一項脫貧工程措施。

　　一、超常規舉措下“猛藥”

　　我國現行貧困標準下的5630萬農村建檔立卡貧困人口中，有約1000萬人居住在水土資源嚴重不匹配、生態環境極度脆弱和水、旱、泥石流等自然災害高發地區，如青藏高原地區、西北黃土高原地區、西南石漠化地區、東部酸壤地區以及高寒冷涼地區等，資源環境承載能力嚴重不足，一方水土養不起一方人。常規扶貧措施多年，脫貧效果仍不顯著，歸根結底在這些地區發展空間狹小，可持續發展能力差，貧困人口往往陷入貧困—脫貧—返貧的“貧困循環”。而所在地區往往由於遠離中心城市、資源匱乏以及基礎設施條件差，企業不願意在上述地區落地，經濟缺乏活力，形成了貧困—基礎條件差—企業不願意投資—經濟不發展—進一步貧困的“惡性循環”。

　　針對上述情況，《“十三五”脫貧攻堅規劃》中開出易地搬遷脫貧約1000萬人口的“猛藥”，下決心通過實施易地扶貧搬遷，讓這些貧困人口挪窮窩、換窮業、拔窮根，破解脫貧的根本障礙，為貧困人口長期穩定脫貧贏得空間。

　　二、精心設計夯實基礎

　　搬遷是手段，脫貧是目標。搬遷脫貧是一項複雜的系統工程、是一項社會重建工程，更是貧困人口脫貧發展的信心重建工程，其資金投入大、組織難度大，協調難度大，只有科學規劃，精心設計，才能確保貧困人口搬得出、穩得住、能脫貧、可致富。

　　（一）應搬盡搬，不讓一個有意願的應搬貧困人口掉隊

　　受年度安排搬遷戶數少、農戶自籌資金較多等因素影響，以往扶貧搬遷工程實踐中存在部分貧困農戶想搬搬不了情況。對此，本輪易地扶貧搬遷工程提出三大舉措。一是擴大年度搬遷安置數量，確保到2020年近1000萬需要搬遷的人口全部納入搬遷計劃，實現搬遷覆蓋“無死角”。二是嚴格控制建檔立卡搬遷安置住房面積，住房標準在人均25平方米範圍內，同時大幅度提高戶均補助標準，實現每戶搬遷戶只需出極少量資金，甚至不出資金就可以住上新房，實現搬遷群眾“無負擔”。三是針對鰥寡孤獨等失去勞動能力的特定人群，可以興建集體産權幸福院等，確保最困難戶一起搬遷“無顧慮”。三大措施確保所有處於需要易地扶貧搬遷地區、且有搬遷意願的貧困群眾應搬盡搬，不讓一個貧困人口掉隊。

　　（二）全方位投入，讓搬遷群眾生活條件舊貌換新顏

　　與以往易地扶貧搬遷工程以住房建設為主的建設內容比較，本輪易地扶貧搬遷投入範圍更廣泛、更全面。除搬遷安置住房建設之外，全面考慮搬遷安置區配套的水、電、道路、垃圾、污水處理等基礎設施建設，並拾遺補缺地完善搬遷安置點周邊的學校、衛生等公共服務設施，同時對搬遷安置區具備土地整理條件的土地以及遷出區廢棄宅基地進行土地整理、恢復再利用，對不能利用的遷出區土地進行生態恢復。通過對搬遷群眾生活生産條件的全方位投入，徹底改變搬遷群眾的生活狀態，增強貧困群眾對搬遷居住新區（點）的歸屬感和認同感，激發貧困群眾的脫貧發展、建設美好生活的內生動力。

　　（三）多措並舉，五大路徑促搬遷群眾穩定脫貧

　　本輪易地扶貧搬遷突出強調搬遷與脫貧“兩手抓”，“挪窮窩”與“換窮業”、“拔窮根”並舉。提出在安置方式和安置區選擇上留好就業“介面”，千方百計為貧困搬遷群眾提供就業渠道。一是採取補貼補助、技能培訓等扶持政策措施，確保每個有勞動力的扶貧搬遷家庭至少有一人掌握一門勞動技能，實現發展特色農林業脫貧一批。二是確保有培訓意願和勞動能力的建檔立卡搬遷人口至少接受一次職業培訓，掌握一項就業技能，能夠在工業園區、産業基地、小城鎮或旅遊景區就業，實現發展勞務經濟脫貧一批。三是扶持建檔立卡搬遷人口從事農副産品行銷、餐飲、家政、倉儲、配送等服務業，實現發展現代服務業脫貧一批。四是積極探索將商鋪、廠房、停車場等營利性物業産權量化到建檔立卡搬遷戶，或引導搬遷戶將土地承包經營權、林權、宅基地使用權等折價入股參與項目開發獲取股份收益，實現資産收益脫貧一批。五是積極落實搬遷後教育、養老保險、最低生活保障、社會救助、社會福利等社會保障政策對接，解除搬遷戶後顧之憂，實現低保兜底脫貧一批。

　　三、政策資金強保障

　　實現約1000萬人口的搬遷脫貧，資金支持是關鍵，政策配套是保障。為了打贏脫貧攻堅第一戰，國家資金籌措力度和政策措施前所未有。

　　（一）資金強支持，建設投入有保障

　　據各地建設總規模、平均工程造價等數據測算，實施近1000萬建檔立卡貧困人口易地搬遷所需投資約6000億元，加上同步搬遷人口的投入，“十三五”時期易地扶貧搬遷工程總投資約9500億元。從本輪易地扶貧搬遷資金安排看，體現了三大特點，一是資金投入力度前所未有。“十三五”安排的易地扶貧搬遷人數超過我國八十年代開展易地扶貧搬遷以來搬遷人數總和，投入的資金量前所未有；從扶貧搬遷貧困戶角度看，人均國家投入標準（含基礎設施費用）高達6萬元人民幣，是以往人均投入的幾倍，戶均自籌數量由以往的7、8萬元以上下降到萬元以內。二是資金渠道更為廣泛。除中央預算內資金外，還充分考慮到地方財政的投入，以及利用金融資本參與易地扶貧搬遷工程建設，開創了多渠道投入易地扶貧搬遷工作的歷史先河。三是資金使用更為安全。各工程項目省區依據國家要求，成立市場化運作的省級投融資主體，項目縣成立縣級項目實施平臺，易地扶貧搬遷資金通過封閉運行、專款專用，保障資金即使撥付和安全使用。

　　（二）政策強配套，運行管理有保障

　　為了進一步確保易地扶貧搬遷工程的順利實施，相關部門按照中央的決策部署，結合本輪易地扶貧搬遷工作的特點和要求，相繼出臺了一系列配套政策。住房建設方面，發展改革委聯合扶貧辦印發《關於嚴格控制易地扶貧搬遷住房建設面積的通知》，按照“保基本、促脫貧”的要求，進一步明確了建檔立卡搬遷戶住房建設面積人均不超過25平方米的紅線要求。土地政策方面，國土資源部出臺文件，加大對易地扶貧搬遷地區土地增減掛鉤指標支持力度，拓展增減掛鉤節余指標使用範圍，並對國家扶貧開發工作重點縣建設用地作出專項安排，將新增建設用地指標由300畝增加到600畝。金融政策方面，人民銀行出臺信貸資金籌措方案，明確專項金融債發行要求，同時針對易地扶貧搬遷資金髮放和銜接中存在的問題，印發《關於加快易地扶貧搬遷信貸資金銜接投放有關事宜的通知》，對貸款申報、審批、貸款利率及期限、貸款管理和撥付等行為進行規範。此外，國家發改委還相繼印發了《易地扶貧搬遷專項建設基金監督管理暫行辦法》，《易地扶貧搬遷中央預算內投資管理辦法》等文件，對資金下達、運行管理、監督檢查等做出明確規定。一系列政策措施出臺，對於確保易地扶貧搬遷工程的順利實施，提供了堅強政策保障。

　　四、凝心聚力譜新章

　　易地扶貧搬遷是打贏脫貧攻堅戰、提升貧困地區民生福祉的關鍵。扶貧搬遷工作具有艱巨性，複雜性和緊迫性特點，各級領導幹部必須本著高度的責任感和使命感，以更加高瞻遠矚的視野，全面系統的安排和認真負責的態度，全面謀劃發展思路，細化措施方案，多部門協調配合，合力推進扶貧搬遷。扶貧搬遷群眾也要樹立搬遷脫貧發展的堅定信心，在黨和各級政府的幫助支持下，練好就業發展內功，強化脫貧內生動力，以易地扶貧搬遷為歷史機遇，走上自我脫貧發展、同步小康之路。（王艷華 中國國際工程諮詢公司研究員）