“雙軌”齊頭並進 南海趨穩向好

　　2017年5月18日，中國與東盟外交高官宣佈，《南海行為準則》框架草案提前達成，這是《準則》談判的重要階段性成果。5月19日，中菲首次南海問題雙邊磋商會議舉行，並形成定期磋商機制。這兩個成果對於穩定地區局勢、深化中國-東盟互信、排除外來干涉具有相當積極意義，也標誌著“雙軌思路”正在被東盟各國所接受和漸進發力。

　　2014年8月，中國正式錶示贊成並倡導以“雙軌思路”處理南海問題，即有關爭議由直接當事國通過友好協商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩定則由中國與東盟國家共同維護。這既是根據南海問題的不同性質清晰劃定對話範圍與對象，也意在有針對性地強調雙邊談判解決爭端、反對外部力量介入和干涉南海問題的中國立場。

　　相對而言，中國-東盟這一軌的協商對話進展較為順利。近兩三年來，東盟在發佈包括東盟峰會主席聲明以及其他相關立場文件時，在涉及南海問題的內容中，都秉持了相對克制的立場，一定程度上緩解了中國的國際壓力。而《準則》框架的達成則集中體現了中國-東盟對話的成效，表明各方認同通過規則與制度建設處理南海爭端和管控分歧，排除使用武力和發動戰爭解決爭端的可能性，這對於維持本地區的和平與穩定，以及世界重要海上通道的安全均具有積極作用。

　　雙邊對話這一軌起步相對較晚，但進展迅速。中越、中菲的摩擦是近年來南海爭端升溫的主要原因，也導致了雙邊對話一度停滯。尤其是阿基諾三世政府，不僅將中菲南海爭端訴之國際仲裁庭，更是基本斷絕了雙邊的高層交往。直至杜特爾特執政以來，中菲關係才出現回暖。

　　中菲關係的恢復是全方位的。在“一帶一路”國際峰會論壇期間，中菲雙方新達成的四項協議，涵蓋了禁毒、能源、人才交流和新聞領域，加上之前已經在經濟技術、基礎設施建設、農業合作等領域達成的合作協定，可謂是多管齊下，為雙邊關係的發展夯實了基礎。

　　安全領域的合作往往需要更多的政治互信，對於存在領土領海爭端的國家更是如此。中菲于短時間內在安全領域的多項合作進展迅速，更聚焦關注。在海上安全交流方面，中國軍艦編隊訪問達沃港，杜特爾特登艦參觀，菲律賓海岸警衛隊還完成在中國的首次執法培訓；在軍備購買方面，雙方進一步落實了購買輕武器的意向。當然，兩國之間最重要的安全議題還是南海問題，這是雙方開展直接對話的現實需求。

　　南海問題對於中菲重要且具有高度敏感性。根據菲方在首次雙邊對話後透露的信息，黃岩島、漁業糾紛、油氣開發等問題均被提及，但是雙方沒有就此停留很長時間。這表明，中菲的對話是務實的，同樣也是具有誠意的。不回避問題，但著眼于合作。從目前來看，諸多問題很難在短時間內解決，而建立對話機制，管控海上危機，應是當務之急。而從未來來看，為了保證機制的正常運轉，雙方就涉及兩國關係發展的重大問題溝通，確保兩國關係朝正確方向發展，這是最基本且重要的先決條件。

　　未來，“雙軌思路”仍然擔負著艱巨的任務。據悉，《準則》框架草案將於本年度8月份提交東盟外長會議審議通過，接下來，就框架下如何就具體文本內容進行談判將是重點。而中菲南海磋商會議已經機制化，每年將舉行兩次，預計探討問題將會日益實質化與深入。

　　需要指出的是，領土領海爭端是長期性的安全議題，而南海地區面臨的現實即當下的安全挑戰更多來自諸如海盜與海上武裝搶劫、恐怖主義與分離主義襲擊、自然災難與海上救援，海洋環境污染與治理，以及海洋資源的開發與保護等等。如果以此為視角，“雙軌”思路未來仍將大有可為，包括在油氣資源開發、漁業開發以及環境保護等等，都為中國與東盟國家的雙邊、多邊合作提供了廣闊空間，而借“21世紀海上絲綢之路”建設的東風，化爭端為合作，優勢互補，或是最符合各國民意福祉的。（張潔 中國社科院亞太與全球戰略研究院 研究員）