憲法在香港特別行政區應整體、全面、準確適用

憲法是國家的最高法律，當然也是國家各組成部分的最高法律。特別行政區作為中國的組成部分，尊重憲法、並將憲法作為最高法來適用，理所當然。不過，一段時間以來，關於憲法是否適用於特別行政區，以及如何適用，存在爭論。一種觀點認為憲法只是一部分條款適用於特別行政區，理由是根據“一國兩制”原則，特別行政區實行不同於中國其他地區的制度。還有一種觀點認為，只有憲法第31條，即規定特別行政區制度的憲法條款才適用。第三種觀點認為，憲法整體上適用。這種觀點表述得比較原則性，聽起來比部分適用説要更加全面，但是也容易被推定“整體適用、個別條款不適用”。以下嘗試從憲法的基本屬性、中國與特別行政區的關係、憲法適用的特點三方面，説明憲法應當毫無疑義地適用於特別行政區。憲法不但應當整體適用，也應當全面適用、準確適用。同時，憲法的適用也應當根據特別行政區的具體情況，具體問題具體適用。

憲法在特別行政區的適用首先是國家最高法的內在要求。法國著名的公法學家狄驥曾經表示，公法中的基本問題就是：是否存在一種在國家之上、禁止它做某些事情，而要求它做另外一些事情的法治原則?如果答案是否定的，那就不存在公法。1803年，當美國最高法院首席大法官馬歇爾做出違憲審查第一案，馬伯裏訴麥迪遜案時，他也提出了類似的問題。假如在憲法之上還有和憲法不一致的法律，假如在憲法之外還有與憲法衝突的法律，那麼或者就沒有憲法，或者這樣不一致或衝突的法律就不應當存在。可見，憲法的存在本身要求其作為最高法存在，任何其他法律不得與其衝突或抵觸。

之所以會有憲法是否在特別行政區適用的問題，源於兩種考慮：一是認為特別行政區和內地實行不一樣的制度，不但不實行社會主義制度，也不實行人民代表大會選舉産生政府等其他憲法規定的基本政治制度。二是認為兩個基本法就是特別行政區的憲法，因此不需要憲法的適用。這兩種觀點都存在誤區。首先，特別行政區之所以不實行社會主義制度，源於憲法的明確授權。20世紀80年代，為了和平解決國家統一問題，“一個國家，兩種制度”首先作為一種政策，後來又作為一項基本原則用於解決香港、澳門等歷史遺留問題。1982年憲法制定時，憲法第31條成為這一原則和政策的具體體現。其後，在兩個基本法創制過程中，都明確是以憲法為依據、根據憲法的授權而制定的。

其次，基於憲法而創制的基本法雖然屬於憲法相關法，但不能取代憲法本身。無論將基本法視為憲法的補充還是因其地方組織法的特點而將其稱之為“小憲法”，都不能取代憲法作為全國性根本規範的作用。不但如此，從內容上來看，憲法的內容關乎全局而基本法主要是就局部地區局部事務的規定，前者可以覆蓋後者，後者不能取代前者。正因為如此，特別行政區不實行社會主義制度對憲法在特別行政區的實施並不構成問題。因為憲法所規定的社會主義是在整體意義上的社會主義，而非每一個地區、每一個機構都要按照某一特定模式進行組織。

憲法在特別行政區的適用是整體的、全面的，同時也應當根據具體情況具體適用。憲法的規定既有原則性、普適性的，也有專門的、特別的條款。原則性的條款應當普遍適用，專門的條款個別適用。例如，有關人民代表大會的條款不能適用於人民法院，我們不會因此認為人民法院僅適用憲法的條款。同樣，不能因為特別行政區的人民代表大會沒有選舉産生特區的政府和法院，就認為特別行政區僅適用部分憲法條款。再如，社會主義是中國憲法的一項基本原則，但是這是就中國整體而言，不能因此認為所有地區、所以機構都只有一個行為準則。再如，中國政府的組織就全國政體而言是以民主集中制原則進行組織的，但是由於中國的地區制度是不對稱的：特別行政區的組織原則一般表述為立法與行政互相監督、司法獨立，而民族區域自治地方則一般將人民代表大會列為自治機關，人民法院則不屬於自治機關序列。這是因為中國各地情況多樣化、地區發展不均衡造成的不對稱授權造成的。而不對稱授權的來源恰恰是中國的憲法規定以及長期以來形成的憲法慣例與憲法傳統。此外，憲法的適用力一般屬於平行效力，即針對對公共權力而言。從比較憲法的角度來看，除了南非和愛爾蘭等個別國家外，憲法並不直接適用於私人主體，即不發生平行效力。憲法會間接影響私權利和私人關係，但是或者通過立法，或者通過司法裁決。我們當然也不會因此聲稱憲法不適用於全體國民，只能説，憲法適用的特點是垂直適用而非平行適用，因此通常不直接針對個人適用。

實際上，從香港和澳門兩個特別行政區的施政與司法實踐來看，憲法的適用也是客觀存在的事實。例如，特區政府向中央人民政府彙報工作、提出議案不僅依據基本法，也需要以憲法與其他憲法相關法為依據。此外，兩個特區的法院也都曾經在其判詞中援引憲法，並且不限于憲法第31條。這些政治與司法實踐有力地説明，所謂的憲法單條適用、部分適用説是偏頗的，甚至可以説是錯誤的。而要全面準確地理解“憲法的整體適用”，意味著憲法在特別行政區的適用是全面的，同時也要根據具體情況，具體適用。當然，在特區適用憲法並不是要藉以干涉特區高度自治或取而代之。憲法是賦權法，也是限權法，還是維權法，但尤其是限權法。憲法的限權法屬性在中國大陸如此，在特別行政區也應當如是。特區需要尊重並適用憲法和基本法以行使自治權，中央政府也要尊重憲法和基本法以行使管治權。只有基於這樣的共同基礎，才能形成共識，實現“一國兩制”的偉大構想。(程潔 清華大學法學院 副教授)