霍建國：設立粵港澳自貿區條件相對成熟

 

■人物名片

霍建國商務部國際貿易經濟

合作研究院院長

 

簡介：作為一位長期從事對外經濟政策研究的經濟學家，霍建國在世界經濟、對外貿易、跨國投資、經濟合作、區域經濟合作等領域有著深厚的科研積澱，曾參與過多項國家重大政策研究課題。

 

“自貿區”已成為中國經濟生活中的熱詞，同樣是“兩會”熱議的話題。備受關注的上海自由貿易試驗區，承擔了貿易自由化、投資便利化、金融國際化以及行政精簡化的使命，其實質是通過開放促進改革，以制度創新的試驗成果實現可複製的模式，成敗直接關乎改革開放全局。

 

連日來，央行“連下三城”：繼“支付機構跨境人民幣支付業務”和“擴大跨境人民幣使用業務”的相關細則在自貿區重磅落地之後，利率市場化改革又獲新突破，上海自貿區從3月1日起放開小額外幣存款利率上限，自貿試驗區將在全國率先實現外幣存款利率的完全市場化，在負債産品市場化定價上先走一步。推動匯率雙向波動的政策意圖也已展露無遺。

 

值得一提的是，此前召開的地方兩會中，沿海、中部、沿邊共十余個地方將申報自貿區列入今年的工作重點。這意味著，自由貿易試驗區將成為中國未來改革的重要風向標。

 

上海自貿區的這場改革試驗究竟有什麼樣的立意和構想?其成果將如何惠及上海、推至全國?南方日報記者專訪了商務部國際貿易經濟合作研究院院長霍建國博士。

 

南方日報特派記者 龍金光

 

實習生 鄒小玲

 

或在製造業等領域擴大開放

 

2014年在製造業目錄方面會有所突破，十八屆三中全會關於改革的決定已提出要開放一般製造業的外商準入條件，也會涉及到部分中高端製造業的開放內容，但目錄的調整是需要充分論證的

 

南方日報：請您談談上海自貿區的這場改革試驗究竟有什麼樣的立意和構想?

 

霍建國：自貿區的設立，旨在探索以市場為導向，真正讓市場在資源配置中發揮作用，建立起更完善的市場機制。上海自由貿易試驗區的主要內容包括：在貨物貿易領域裏，著力開展貿易便利化改革。比如通關便利化，一線放開，二線管住，電子報關，先通關後查驗，探索適應物流業最新發展的通關管理規則，等等。

 

在服務貿易領域擴大對外開放，以提升我國服務貿易的競爭力。譬如，在第一批清單中，國務院規定六大領域18個部門的服務貿易，在上海自由貿易試驗區率先開放，這些領域涵蓋了金融、航運、商貿、專業服務、文化和社會服務領域。隨著自貿試驗區的推進，會有更多服務部門對外開放。

 

與此同時，要深化涉外投資管理體制改革。這既是開放舉措，更是為改革探路。還有一個很重要的內容就是，深化金融領域的對外開放。上海自由貿易試驗區要打通試驗區和國際金融市場的聯通，探索利率市場化和人民幣國際化的現實路徑。

 

南方日報：負面清單是上海自貿區在外資準入管理制度上的重要突破，但市場對去年發佈的負面清單評價並不高，認為是外商投資産業指導目錄的翻版，裏面的管制措施多達190條，有些領域的限制甚至更嚴。對此，您如何評價?

霍建國：要實現投資貿易的便利化，首先要在投資領域改革，核心是打破現在的審批制度。要創造進一步的開放和便利，對外資實行準入前國民待遇，實施負面清單管理制度，這是一種顛覆性的制度設計。

制度設計的謹慎透露了改革試點的難度。自貿區負面清單管理模式是一次“從無到有”的探索。目前負面清單肯定還存在不足，以後對負面清單的調整工作有可能體現在對現有清單的刪減，也有可能是對個別門類的細化，這些調整會對負面清單的長短産生影響，但是調整的方向是逐步減少清單目錄。所以，上海方面也表示可能會出臺負面清單的2014版、2015版。

 

南方日報：從目前已經出臺的這些細則來看，負面清單突破不夠，那麼2014年的主要突破，在您看來會有哪些?

 

霍建國：上海自貿區現在實行的負面清單，基本上參照了目前《外商投資産業指導目錄》中禁止和限制類的一些內容，在這個基礎上建立的。我理解，2014年在製造業目錄方面會有所突破，十八屆三中全會關於改革的決定已提出要開放一般製造業的外商準入條件，也會涉及到部分中高端的製造業的開放內容，但目錄的調整是需要充分論證的。

 

南方日報：目前全球離岸金融中心有60多個，不同的離岸金融中心之間，跨境資金和業務向哪個方向流動，稅收和政策優惠是指揮棒。相比而言，上海自貿區的競爭力在哪?

 

霍建國：就上海自貿區的使命而言，它的定位不是服務於上海，而是要用三年左右時間探索出“可複製、可推廣”的樣本。在這個試驗區內，首先，從貨物貿易方面，怎麼能夠探索一個更加高效的貿易投資便利化的環境，加快服務貿易的開放;對外商投資企業怎麼能夠借鑒發達國家通常採用的準入前國民待遇等一系列新的管理體制。改革取得成功經驗後，就會推向全國更大的區域，有些成功經驗的可複製可能會早于三年，看準了就可以推廣。在這裡還會有很多開放的舉措，也是為中國下一步參與國際區域經濟合作、加大開放力度積累經驗。

 

“金融30條”正一一兌現

 

“金融30條”的大部分條款已一一兌現實施，如跨境人民幣業務、外匯體制改革、自由貿易賬戶設立等;還有一部分需要制定細則後，再組織實施，如利率市場化、個人境外直接投資等

 

南方日報：深化金融領域的對外開放，是上海自由貿易試驗區制度創新的內容之一，在您看來，自貿區內金改空間有多大?

 

霍建國：金融改革是為了更好地服務實體經濟。早在去年12月，人民銀行出臺“金融30條”支持上海自貿區。央行自貿區金改內容可以歸結為以下幾類：逐步開放經營主體;融資便利化;匯率利率市場化;人民幣可兌換與資本賬戶開放。從具體內容看，央行對於前兩項有較大改革力度，但對後兩項仍非常謹慎，凸顯“風險可控、穩步推進”的思維框架。現在第一步落實的是中國人民銀行于去年12月出臺的“金融30條”，因為涉及到很多內容，它需要一個個逐步地兌現。

 

南方日報：金融開放作為自貿區的重點領域之一，若僅限于離岸業務則無多大意義，若放開利率、匯率並打通與區外聯繫，則無異於全面放開金融市場，金融風險能否可控無把握。如何平衡好這個關係?目前實施金融改革的內容有哪些?

 

霍建國：事實上，“金融30條”的大部分條款已經在一一兌現實施，如跨境人民幣業務、外匯體制改革、自由貿易賬戶設立等;還有一部分需要制定細則後，再組織實施，如利率市場化、個人境外直接投資等。

 

比如，剛剛出臺的“上海自貿區外匯管理實施細則”規定，上海自貿區內企業境外外匯放款金額上限由其所有者權益的30%上調至50%，境內銀行通過國際外匯資金主賬戶吸收的存款可在不超過10%的額度內境內運用。

 

又如，“擴大跨境人民幣使用業務”的相關細則。進一步簡化了上海自貿區經常和直接投資項下人民幣跨境使用流程，明確了人民幣境外借款規模與使用範圍、跨境電子商務結算和人民幣交易服務等創新業務。體現了區內優於區外的政策導向，已明確的國家出臺的各項鼓勵和支持擴大人民幣跨境使用的政策和措施，均適用於試驗區。

 

再如，國家外匯管理局上海市分局發佈了上海自貿區金融外匯管理實施細則，大幅度簡化外匯管理審批流程，簡政放權。具體包括，簡化了經常項目結售匯、購付匯單證審核;簡化直接投資外匯登記手續，直接投資項下外匯登記及變更登記下放至銀行辦理，實行外商投資企業外匯資本金意願結匯，促進了跨境融資的大幅度便利化。

 

南方日報：離岸市場和在岸市場之間的互動機制。即“二線”到“一線”的金融防線怎麼管?

 

霍建國：這個管理肯定是要探索的，因為現在“一線”與“二線”不會沒有聯繫，尤其是金融業務，肯定是有聯繫的。所以這對金融機構和金融交易的監管，對脫離現場的所謂網上的監管，都提出了新的要求，探索開放的可操作性，恰恰是難點和焦點所在。因為目前全國的金融改革開放步履艱難，開放跟不上，關鍵是監管跟不上。

 

南方日報：怎麼認定“外商”，是以註冊地為標準，還是以住所為標準?

 

霍建國：應該是以經營主體的註冊為標準，你不在這註冊，我不一定承認，因為它是針對主體的監管，必須有主體在我這兒註冊，才會根據你的資金來源性質區分你是否屬於外資的。要是內資性質，在境外註冊，則是另一種性質。

 

在全國設自貿區不能一刀切

 

每個地區設立的園區不能照搬照抄，要從各自的實際情況出發，從省情、區情以及各個地區不同的比較優勢、各自所處的發展階段，以及在國家發展中的地位等角度出發，細化和設計政策

 

南方日報：在上海之外，最近已有十幾個省區市申請設立自貿區，您怎麼看這個問題?

 

霍建國：中國幅員遼闊，每個地區經濟特徵和發展優勢不同，應在國家發展戰略中肩負不同的使命，可能要結合不同地區特點設計不同的園區或港區進行試驗。

 

自貿區是中國經濟增長與開放的新的亮點。地方自貿區要體現出改革、制度創新、開放的內容，這樣就可以在全國此起彼伏地陸續形成一些改革的熱點。這會整體帶動中國經濟快速發展，同時又可以探索出更有效的開放後的管理經驗，這些經驗最終要服務於全國統一大市場的建立。如果上海自貿區的措施有效，那麼繼續將自貿區成功經驗的模式擴大到沿海、中部、沿邊的一些地區，也是具備條件的。

 

南方日報：全國各地對開設自貿區躍躍欲試，但中央部委似乎很謹慎，上海之外的審批目前沒有表態，您怎麼分析?

 

霍建國：地方申報自貿區，除了綜合保稅區的硬性條件，另一項參考標準應是經濟總量和地區拉動作用。從地方上來講，肯定是希望率先擴大開放，這有利於當地的經濟發展;但從國家的整體利益來看需要一個平衡，即十八大講的互利共贏、多元平衡、安全高效的開放原則。要考慮到各地監管、掌控、調控的能力有多大，也需要一個開放次序的安排和統籌考慮。

 

南方日報：您對地方申請設立自貿區有哪些建言呢?

 

霍建國：在全國設立園區不能一刀切，每個地區設立的園區也不能照搬照抄，要從各自的實際情況出發，從省情、區情以及各個地區不同的比較優勢、各自所處的發展階段，以及在國家發展中的地位等角度出發，細化和設計政策。所以，我們現在需要做的非常重要的一件事，就是從全局的高度來設計不同地方的不同試驗園區。比如説，對於複雜的金融體系而言，在自貿區能夠“局部成功”的改革，未必就能放在全國範圍內實施。對此，其他地區就要因地制宜了，可能有些地區以利用外資為主，有些地區以管理體制創新為主，有的可能以服務業開放為主，有的以金融為主，不同地區才會形成不同的優勢。

 

南方日報：商務部多次強調，申請自貿區建設，必須要有特色，要可複製、可推廣。那麼，廣東粵港澳自貿區和天津東疆保稅港區各賦予什麼樣的功能是我們所期盼的。

 

霍建國：眼下，天津的東疆保稅港區、廣東橫琴和前海、浙江舟山的綜合保稅區，均已封關運行。從硬體來看，粵港澳自貿區和天津的東疆保稅港區的條件相對較成熟。

 

廣東是一個全方位的開放格局，目前它包括了金融、服務業、製造業，再加上空港物流……廣東的模式之所以比較有利，是因為我們跟香港有一個CEPA協議，CEPA項下還專門有一個服務業率先開放的協議，這個協議的落實可以和廣東自貿區的建設結合起來，也就是要加快推進粵港澳全面的開放對接，形成廣東新的發展優勢，因此，賦予廣東一個全方位的開放試驗區，是必要的。

 

天津的東疆保稅港區本來就是一個綜合保稅區，而且東疆也可能是以吸引外資為主的加工區的性質，從加工製造便利化、管理體制改革，到負面産品清單模式的推廣方面，它會承擔更大的試驗區作用。