克裏出席東盟論壇準備再炒南海問題

9日，美國國務卿克裏率團抵達緬甸首都內比都，代表美方出席第21屆東盟地區論壇。2009年上任以來，奧巴馬政府一屆不落地參加了歷屆東盟地區論壇，與小布什政府時期三年兩次缺席的做法形成鮮明對比，這在一定程度上扭轉了美國長期“忽視東南亞”的印象。在外界認為奧巴馬已經“跛腳”、餘下任期難有作為之際，克裏此行引發了奧巴馬政府在東南亞將留下何種“遺産”的討論。

打開了與緬甸接觸的大門

今年是緬甸首次擔任東盟輪值主席國，作為東道主主持東盟系列會議。據美國國務院消息，克裏在內比都的日程安排十分繁忙，雙邊和多邊活動不下10場。美國政府高官能在緬甸出席這些活動，這場景在2009年前是不可想像的。

原因在於自1988年以來緊張的美緬關係。緬甸現政權1988年上臺以來，美國以緬甸存在人權、民主問題以及大量輸出毒品等為由，長期對緬甸實行經濟制裁和外交孤立。小布什政府時期，美對緬甸制裁不斷強化，制裁面從政府部門及官員擴大到私營公司。但美國對緬甸的制裁、孤立與高壓政策效果不彰，不僅未能實現在緬甸建立美式民主政權的目標，反而加重了緬甸民眾的苦難及對美國的怨恨情緒，美緬雙邊貿易也幾乎蕩然無存。另外，緬甸加入東盟後，只要美緬關係仍處於敵對狀態，美國與東盟就難言深化合作，美國前國務卿希拉裏·克林頓甚至建議東盟應考慮驅逐緬甸出盟。

2009年，奧巴馬政府重新評估美國對東南亞政策。時任美國國家安全委員會亞洲事務高級主任貝德披露，為提升與東盟的關係，奧巴馬亞洲政策團隊提出了六項新原則倡議，首當其衝的就是決定重新打開與緬甸直接外交接觸的大門，不再使美國與東盟關係成為美緬關係的質押。

當前，美緬直接外交接觸已經取得“此前根本無法預料的成績”。2012年，兩國正式恢復外交關係。在今年的國情咨文中，緬甸的民主改革也被奧巴馬列為政績。據報道，此次訪緬期間，克裏將與外長吳溫納貌倫等緬甸官員舉行會談，商討美國放寬對緬甸制裁等事項。美國國內越來越多的人也期待克裏此訪能成為美國放寬對緬甸制裁的契機。

美國國務院9日公佈的數據顯示，2012年以來，美國對緬甸援助總額已超過兩億美元。但在時而拋出“胡蘿蔔”的同時，美國仍“棍棒”在手。5月，奧巴馬通知國會，其將繼續維持針對緬甸的“國家緊急狀態”，保持對緬制裁，因為“儘管緬甸已經在改革道路上邁出長足步伐，但其國家狀態仍對美國的國家安全和對外政策構成非同尋常、巨大的威脅”，緬甸的政治開放仍處在“初步階段”，美國將支持這一過程持續向前，變得“不可逆轉”。看來，美緬關係這扇已經打開的大門仍可能收窄甚至關閉，奧巴馬的這份遺産還沒坐實。

強化在東南亞存在勢頭

甫一下機，克裏就出席了美國-東盟部長級會議。在開場白中，克裏強調，美國與東盟已經在諸多領域取得了巨大進展。美國最新民調顯示，當前奧巴馬政府支持率降至新低，約六成受訪者對其對外政策不滿。在此背景下，克裏大談成就，如此肯定本屆政府的東南亞政策，顯然是想將其樹為奧巴馬外交政策的亮點。

克裏言之鑿鑿，與5年前時任國務卿希拉裏·克林頓的高調表態一脈相承。2009年7月，後者抵達泰國首都曼谷，參加第16屆東盟地區論壇，其高調宣佈：“我想發出一個非常明確的信息：美國正在重返東南亞，我們正在完全致力於與東南亞的夥伴關係。”

為恢復美國在東南亞地區“失去”的掌控和影響力，奧巴馬政府從一開始就多管齊下。這幾年，美國已擴大了在該地區的存在。政治上，美國已經加入以東盟為主的所有重要地區多邊機制。經濟上，美國國會研究報告顯示，2009年美國與東盟雙邊貿易總額為1810億美元。美國負責東亞和太平洋事務的助理國務卿拉塞爾上月表示，東盟已經成為美國的第四大出口地和貿易夥伴，2013年僅雙邊貨物貿易額就達2060億美元。軍事上，東南亞地區不僅成為美國軍事演習最頻繁的地區之一，其在該地區的軍事部署也實現諸多“零”的突破。2012年，美軍派駐澳大利亞鄰近馬六甲海峽的達爾文市。去年，美軍瀕海戰鬥艦實現在新加坡的首次部署。今年4月，美國與菲律賓簽署為期10年的強化防務合作協議，美軍時隔20年後重返菲律賓。訪緬結束後，克裏將赴澳大利亞出席美澳外長加防長的“2+2”會議，進一步討論包括加強亞太防務在內的合作議題。

奧巴馬政府已經多次強調，無論何種因素干擾，其強化“亞太再平衡”戰略的決心不會動搖。作為亞太再平衡的支柱之一，奧巴馬政府在東南亞地區繼續強化存在的勢頭仍會繼續，看來，其這份遺産似乎板上釘釘了。

在南海問題上劍指中國

借南海問題牽動東南亞地區局勢並批評中國是近來奧巴馬政府對外政策的一大特色。此次，克裏顯然也準備再炒南海問題。在美國-東盟部長級會議上，克裏稱，“在維護關鍵海域、陸地和港口的海上安全問題上，美國和東盟擔負共同的責任”，“雙方需要共同努力，以和平及基於國際法的方式管控南海地區的緊張局勢”。

而此前，美國高官就已在為本次會議大談南海問題造勢。上月末，拉塞爾在談及本次東盟地區論壇時稱：“近期以來，東盟面臨的主要安全挑戰就是南海局勢緊張，這一問題亟待各方坦誠地進行商討。”對這種渲染，正在緬甸出席東盟系列外長會的中國外交部部長王毅表示，南海局勢總體是穩定的，南海航行自由也沒有發生任何問題，中國不贊成有人渲染甚至炒作所謂南海緊張，並呼籲警惕其背後的意圖。

在奧巴馬任期之初的東南亞政策評估中，南海問題也是一個極為重要的組成部分。而2010年之後，美國在南海問題上的政策變得更加“主動、全面”。在今年2月的一次國會聽證會上，拉塞爾更是嚴重偏離美國所謂的“不持立場”原則，公開指責中國在南海的模糊聲索主張給本地區“製造了不確實、不安全和不穩定”。就在上月，拉塞爾的助手福克斯更是為南海各方開了“三不建議”，稱南海主權聲索各方應“凍結”在有爭議島礁改變現狀的行為，包括不填海造地、施工建設、設立據點，不奪取另一方在2002年《南海各方行為宣言》簽署以前已經佔領的島礁，不採取針對他國的單邊行動等，以便為“南海行為準則”協商創造有利條件。

針對克裏在會上的言辭，東盟秘書長黎良明表示，東盟外長會沒有討論克裏的提議，因為會議已經有機制防止這些敏感行為，“應由東盟來鼓勵中國落實承諾，而不是要求東盟支持或不支持美國的提議”。但奧巴馬政府官員屢屢就南海問題發聲，且早已不滿足於一般性的原則宣示，而是越來越涉及具體問題。有分析表示，這表面上是呼籲緩和南海局勢，實際上是推波助瀾，使南海問題成為美國在東南亞分化中國與東盟、強化自身存在、擴大戰略利益的工具。

本報華盛頓8月10日電 駐美國記者 劉平