中新網北京9月16日電 全國港澳研究會15日舉辦網上討論會，就香港中聯辦主任張曉明有關香港特別行政區政治體制特點的講話展開研討。與會專家表示，香港政治體制不是三權分立，而是以行政長官為核心的行政主導體制，並對香港個別人的不當言論做出回應。

 

全國港澳研究會理事、全國人大常委會香港特別行政區基本法委員會委員劉迺強先生認為，香港傳媒政客斷章取義，把行政長官“超然”的“特殊法律地位”闡釋為“淩駕地位”，進而削弱了張曉明主任講話中再三強調的“司法獨立”，並作攻擊。但這還不是最重要的地方。講話重點是香港的政制並非三權分立，而是行政主導，特別指出這是中央對特區管治的抓手。中央主導的行政主導，這才是反對勢力所最害怕，並且非要扳倒不可的。扳倒了行政長官的特殊地位，中央就再也沒有抓手了，反對勢力便可依過去十多年的“慣例”繼續為所欲為了。

 

全國港澳研究會會員、深圳大學港澳基本法研究中心教授宋小莊認為，解讀香港特區的政治體制，如果從橫向的角度看，就看不到中央和香港特區的關係，就會誤以為是三權分立。但如從縱向的角度看，加入了中央的因素，就不可能認為是三權分立了。三權分立的三個必要條件：一是三權成員之間不兼任，二是三權之間互相制衡，三是三權之上沒有任何監督機構。上述三個條件有一個不滿足，就不是三權分立。根據香港基本法的有關規定，香港三權的其中兩權之間有兼任情況；行政立法之間除制衡外，還有配合；三權之上還有中央的角色。三個條件都不具備，當然不是三權分立。由於在中央和三權之間還有行政長官做為紐帶，行政長官又有超越行政、立法、司法的職權，中央可以直接或經過行政長官的請求對三權進行監督，所以該政治體制的正確描述是：直轄中央的、行政主導的、行政立法相互制衡相互配合的、司法獨立的政治體制。

 

全國港澳研究會理事、深圳大學港澳基本法研究中心教授張定淮認為，因為香港的政治架構是基本法確定的，而基本法明確對特首的超然地位做出了規定。基本法是憲制性文件，所以我們可以理直氣壯地講，張曉明主任的講話是有憲制依據的。有人可能提出這樣的疑問：基本法中的確有兩個條款説明瞭行政長官是香港特別行政區的首長，但特首的權力是在行政長官的職權上得到體現的，基本法並沒有做出對特首職權的專門規定。特首的地位怎麼可能在三權之上呢？關於這個問題，請提問者自己去好好看看基本法對三個權力主體所做出的職權規定，不難發現，基本法對行政長官職權的權力配置，相對於其他兩種權力主體而言是有重大傾斜的。此外，基本法中是不是明確規定了特首要對中央負責？是不是要對香港特別行政區負責？對於其他兩個權力主體而言，基本法中有這樣的規定嗎？這些足以説明特首的地位高於三權。

 

全國港澳研究會理事、澳門大學法學院教授駱偉建認為，理解行政長官在特區中的法律地位必須以基本法為依據。所以，需要對基本法的規定作出準確的理解。換句話説，不能脫離基本法自説自話。那麼，基本法對行政長官的地位作了什麼規定？應該對以下三條作完整理解。第一，基本法第12條規定，特區是直轄于中央人民政府的地方行政區，是地方政府，所以，在國家的體系中，行政長官是地方性的首長。那麼，在特區體系中，行政長官處於何種地位？第二，基本法第43條規定，行政長官是特別行政區的首長，代表特別行政區，依法對中央和特區負責。作為特區首長，對上向中央負責，對下向特區負責。所以，只有行政長官才能代表特區。這是他的憲制地位，也是他的憲制責任，特區中的行政機關、立法機關、司法機關均沒有這個地位。第三，基本法第48條規定，行政長官為履行對中央和特區負責，需要有相應職權，比如，對中央而言，負責執行基本法和適用特區的全國性法律等。對立法機關而言，簽署立法會通過的法？，公佈法律等。對行政機關而言，領導政府，決定政府政策和發佈行政命令等。對司法機關而言，依法定程式任命各級法院法官。根據以上基本法的規定，行政長官的超然地位一目了然。正因為行政長官的地位和職權是由基本法規定的，根本不存在某些意見的不實指控，行政長官的法定地位可以行使不受法律限制的權力。

 

全國港澳研究會理事、北京大學法學院教授陳端洪認為，正確認識香港政治體制的性質，應當從以下幾個方面入手：

 

一是必須從香港政治體制的決定權入手。該決定權是基本法制定權的一部分，專屬於中央，準確地説在全國人大。這是一個基本的政治法事實。因此，理解基本法必須追問中央的立法意志。當然，立法是各種意見妥協的産物，立法檔案也是重要的參考資料。

 

二是必須從基本法的文本入手。法律固然是立法者意志的體現，但成文法的形式特徵具有獨特的意義，一旦法律公佈，文本解讀就是公眾理解法律的基本路徑。法律解釋不能不顧文本或者與文本意義南轅北轍。

 

三是必須考察已經定型的政治現實。政治體制的一個常見的特點是，憲法或憲制性法律規定一套，在實踐中往往因為各種行動主體的互動使之發生變形，時間久了就形成憲法慣例，可能往好的方向轉，也可能“種下的是龍種，收穫的是跳蚤”。考察政治現實，並不是要一味地認可現實，也可以提出批評，如果發現問題嚴重，還可以啟動政治或法律程式糾正錯誤。

 

四是不排除結合當下國情和香港本地民情適當地作目的性解釋。法律畢竟要適應形勢的變化，因此，有時需要作目的性解釋，但要慎之又慎。

 

全國港澳研究會理事、北京大學法學院教授王磊認為，張曉明的觀點符合香港基本法的有關規定。首先，三權分立不能作為政治體制的一種類型。一般情況下，憲法學將一個國家的政治體制分為三種類型，即總統制(也有的國家屬於半總統制，如法國、俄羅斯等)、議會內閣制(如英國、意大利等)、委員會制(瑞士)，所以，從政治體制的分類上來説，確實沒有把“三權分立”作為國家政治體制的一種類別的，換句話説，三權分立不能作為一種政治體制的概括或表述。所以，張曉明説香港的政治體制不是三權分立完全正確，相反的，認為香港政治體制是三權分立才違反憲法學的基本理論和通説。當然，香港的政治體制是地方層面的，與國家層面上的政治體制還是存在一些區別的。

 

其次，香港的政治體制是以行政長官為核心的行政主導體制。如果與現有的國家政治體制類比的話，香港肯定不屬於議會內閣制，因為議會內閣制是議會選舉中多數黨的領袖成為總理或首相並組閣；香港顯然也不屬於委員會制，行政首長不是輪流坐莊。那麼，與香港最為相似的實際上就是總統制了，總統制就是一種行政主導體制。香港政治體制也是行政主導體制的一種，是以行政長官為核心的行政主導體制。

 

香港基本法規定得很清楚，行政長官既是特別行政區的首長，代表特別行政區，也是特別行政區政府的首長，他對中央人民政府和香港特別行政區負責。而且，香港基本法是把行政長官和行政機關分開來規定的。

 

最後，行政長官地位超然于“三權”之上。基本法在政治體制裏規定了行政長官、行政機關、立法機關、司法機關，又規定了行政長官是雙首長制，又是整個特別行政區的代表，顯然，相比較行政機關、立法機關、司法機關而言，行政長官應當是權力核心。當然，説行政長官超然于三權之上，不是説行政長官不受法律約束，不是説他不受其他機關的制約和監督，而是強調行政長官在政治體制中的法律地位更加突出，更加重要，任何人、任何機關都必須遵守法律已經成為一個常識，這也是法治的基本要求，行政長官當然不能超脫于法律之外。

 

所以，張曉明説到香港的政治體制時，認為香港特區的政治體制是在中央政府直轄之下，實行以行政長官為核心的行政主導體制，行政與立法既互相制衡又互相配合，以及實行司法獨立。這個説法完全符合憲法學基本理論、符合香港基本法的規定、全面準確地闡述了香港的政治體制，不僅指出了香港特區各機關之間的關係，也指出了中央和特區之間的關係。

 

全國港澳研究會會員、澳門理工學院一國兩制研究中心副教授王禹認為，香港特別行政區以行政長官為核心的政治體制，亦可稱之為行政長官制。行政長官既是香港特別行政區的地區首長，又是香港特別行政區政府的首長，行政長官既對中央人民政府負責，又對香港特別行政區負責。行政長官制是特別行政區行使高度自治權的制度載體，是香港特別行政區地方政權組織形式。

 

不能簡單地將香港特別行政區政治體制稱為“三權分立”。香港特別行政區除了中央授予的行政管理權、立法權和司法權外，還有中央行使的權力，這裡不止“三權”。香港特別行政區的行政管理權、立法權和司法權，都是中央授予的，本身並非完整獨立的權力，中央對授出的權力還有監督權。實際上，中央全面管治權和特別行政區高度自治權是相輔相成的，共同構成特別行政區治理體系的整體。

 

説香港特別行政區政治體制不是“三權分立”，不是否定香港特別行政區政治體制裏的權力互相制約機制。行政主導是針對立法主導而言的，而不是指行政不受制約。香港基本法規定司法獨立，規定行政長官有權發回立法會法案重議，解散立法會，規定立法會有權迫使行政長官辭職，彈劾行政長官。這些都是權力互相制約的機制。行政會議由行政長官委任政府主要官員、立法會議員和社會人士組成，是行政與立法互相配合的制度設置。

 

全國港澳研究會會員、原香港發展局局長政治助理何建宗先生認為，行政長官在香港擁有特殊的地位，這是任何人都否認不了的。一些人歪曲張曉明的講話，説什麼超然于三權等於特首不用守法，或者把特首的法律地位跟他“獨攬大權”混為一談，要麼是沒看過或者不了解基本法，要麼就是有意的歪曲。

 

何建宗認為，張曉明的講話起到了正本清源的作用，希望這只是一個好的開端。要徹底讓香港各界人士理解基本法的立法原意，恐怕更需要結合香港出現的具體問題，有針對性地發動廣泛的討論。比如説，市民深惡痛絕的立法會“拉布”，為什麼在基本法74條之下還能出現？這會不會跟議事規則有關？議事規則當中有哪些條文有可能違反基本法並抵觸了基本法75條？行政機關面對這種有可能違反基本法條文或者精神的行為，應該採取什麼態度？行政機關向立法機關負責的同時是否應該對違反基本法的行為予以駁斥，正本清源。這些都是以後香港深入討論行政主導體制所不能回避的問題。(完)