電影産業促進法：由電影大國邁向電影強國

改革開放以來，在黨中央、國務院的關懷和支持下，電影法制工作取得了長足進步，為電影行業管理提供了重要保障。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視電影工作，從各方面給予電影立法悉心指導和極大關懷，電影立法進程顯著加快。2016年11月7日，第十二屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過電影産業促進法，該法將於2017年3月1日起正式施行。這是我國文化立法領域的一次突破，也是文化體制改革的一座里程碑，對於促進電影産業持續穩定健康發展具有劃時代的重大意義。

 

電影立法歷程回顧

 

早在上世紀80年代初，電影界就發出了關於中國電影立法的呼聲。2003年電影立法納入中宣部立法規劃，並由原國家廣電總局組織起草。2008年經過多次修改後的草案報送國務院法制辦，後正式定名為電影産業促進法。2011年12月國務院法制辦就該法草案面向社會公開徵求意見，後又進行了反復多次的調研和修改。2015年9月1日，國務院常務會議通過了法律草案，並決定提請全國人大常委會審議。自2015年以來，全國人大常委會進行了三次審議和兩次面向社會公開徵求意見，不斷調整完善，直到最終通過。

 

“文化産業第一法”的價值與影響

 

電影産業促進法（以下簡稱本法）的出臺伴隨著中國電影絕處逢生、超越進取的曲折歷程，見證了電影産業化改革的決心和成就。本法的突出亮點是從法律層面確立了“電影作為産業”的屬性。此次立法對黨的十六大以來電影改革經驗進行了高度總結和提煉，將改革成果上升到法治層面，有力鞏固了中國電影發展的道路自信。

 

本法的立法目的是劃出明確的法律權利和義務邊界，為整個電影産業的發展提供良好的社會和法治環境。立法的主旨和方向是促進，突出表現為一是轉變政府管理方式，積極發揮市場在資源配置中的促進作用；二是充分發揮政府的引導、激勵作用，採取多種扶持措施促進電影産業全面發展；三是既促進産業發展，又保障文化安全；四是為中國電影在世界舞臺上講好中國故事、傳播中華優秀文化提供了廣闊空間。

 

“十三五”規劃已將“文化産業成為國民經濟支柱性産業”確定為全面建成小康社會的重要目標，而電影産業是其中當之無愧的火車頭和排頭兵。目前文化産業促進法正在起草制訂過程中，本法作為專門法，規律和性質與前者基本相通，先行出臺能夠充分發揮標杆和示範作用，所確立的基本制度、基本原則以及立法經驗等，均能為文化産業立法提供重要參考和有益借鑒。

 

為産業發展助力護航

 

繁榮電影創作，推動電影創新。電影創作是電影産業的源頭與中心環節，本法開宗明義，樹立了電影活動的指導思想和創作原則。明確了“二為”方向、“兩個效益統一”、“雙百”方針、“三貼近”、“三性統一”等要求，還首次將“堅持以人民為中心的創作導向”寫進法律，為電影工作者貫徹落實習總書記在文藝工作座談會上的重要講話精神，提供了法律依據。

 

本法強調尊重、保障電影創作自由，倡導“德藝雙馨”，保護電影知識産權，維護電影從業者合法權益，鼓勵電影藝術創新和科技創新，倡導開展電影評論和業務交流，實施電影人才扶持計劃，積極營造激發創作熱情、提高電影品質的制度環境。

 

集成優惠政策，加大扶持力度。在十幾年的電影産業化改革中，我們形成了一系列促進産業發展行之有效的重要經驗和做法，這次在法律層面進行了提煉集成。一是各級政府將電影産業發展納入本級國民經濟和社會發展規劃，國家制定電影及相關産業政策；二是國家支持創作、攝製各類優秀國産影片，地方政府對電影創作、攝製提供必要的便利和幫助；三是在財政、稅收、土地、金融、用匯等方面對電影産業採取優惠措施；四是積極扶持電影科技研發、公益放映、人才培養、境外推廣等事業發展。

 

規範電影市場，維護行業秩序。繁榮的産業離不開規範的市場，本法明確主張“國家引導形成統一開放、公平競爭的電影市場”。針對各種破壞市場秩序的違法行為，本法規定了覆蓋全面、層次分明的法律責任，包括行政處罰、行政強制和從業禁止等措施，為查處製造虛假交易、虛報瞞報銷售收入等行為提供了充足法律依據。

 

為了與相關法律規定銜接，本法對民事責任、刑事責任、違反其他行政管理法規的行政責任及紀律責任承擔問題作了指引性規定。此外本法還就電影行業組織開展行業自律管理作了規定。

 

為行政管理立規明矩

 

電影産業的運行離不開行政管理，促進産業發展需要政府更好地發揮作用，主管部門必須在法治框架下實施作為，這是全面深化改革和全面依法治國在電影領域的根本要求。

 

本次立法將近年來行政審批改革的重點成果悉數納入，讓市場活力充分釋放，符合當前時代和社會發展的要求。一是鼓勵企業、其他組織從事電影攝製活動，取消了電影製片單位設立審批和《攝製電影許可證》《攝製電影片許可證（單片）》；二是簡化電影劇本審查制度，取消一般題材電影劇本審查，只需將電影劇本梗概予以備案；三是降低有關電影活動的準入門檻，下放了電影片審查和部分涉外電影節（展）審批。

 

在放管結合方面，本法聚焦于建立科學、公開、公平的行政管理體制。以最受矚目的電影審查為例，本法規定國務院電影主管部門應當制定完善電影審查的具體標準和程式，並向社會公佈；制定完善電影審查的具體標準應當向社會公開徵求意見，並組織專家進行論證；電影審查實行專家制，專家遴選和評審的具體辦法由國務院電影主管部門制定。以上規定有助於各地在審查管理的標準與尺度上保持一致，本法對於出現爭議的情況設置了再審的條款。

 

在對電影發行、放映等活動的管理上，本法注重加強事中和事後的監管力度。在行政權力約束方面，本法不僅明確了監管責任，還對政府部門及工作人員自身的違規行為制定了處分措施。另外本法積極呼應社會及業界關切，創新管理手段，建立了違法行為的社會監督及信用檔案關連線制。

 

加快建設電影強國

 

在經濟全球化和互聯網的雙重作用下，歷經風雨的中國電影面臨著百年來最複雜也“最關鍵”的發展時期，機遇前所未有，挑戰層出不窮，特別是今年以來，票房增速放緩，“拐點論”的質疑不絕於耳。法律的適時出臺，可以促使中國電影人凝聚共識，振奮精神，努力開拓中國電影的新境界、新天地。然而繁榮不會從天而降，困難不會自動消失，法律條文從“紙面”到“地上”，關鍵在於貫徹落實，需要苦幹實幹。

 

當前和今後一段時期，各級電影主管部門大力學習宣傳貫徹電影産業促進法，特別是要做好《電影管理條例》和相關規章、規範性文件的“立、改、廢”工作。各方面要形成合力，共同營造電影法治的濃厚氛圍，確保法律中的各項促進措施都能得到有效執行，符合條件的電影從業主體和人員都能平等享受扶持政策，任何違法行為都要承擔應有的法律責任。

 

創作優秀影片是電影工作的首要目標，也是促進産業發展的核心任務。電影主管部門已將2017年定為“創作品質促進年”，決心依法整合各類資源，以“百部重點主旋律電影選題規劃”為引領，持續深化電影産業供給側改革，推動“中國電影新力量”科學健康地蓬勃生長，從“高原”向“高峰”奮勇攀升，著力打造多品種、多類型、多樣化的作品結構，進一步提高國産影片觀眾滿意度。

 

立法成功不是一勞永逸，産業促進不會一蹴而就，法律條文無法囊括全部現實，也不可能精確預測未來，但是法治精神、法治思維、法治原則應成為解決發展中一切難題的基本遵循。“長風破浪會有時，直挂雲帆濟滄海”，111周歲的中國電影已經正式走進了“法治時代”，相信在電影産業促進法的保障下，由電影大國向電影強國的歷史性轉變一定能早日實現。

 

（作者為國家新聞出版廣電總局副局長）