全球經濟治理體系變革的歷史邏輯與中國作用

 

2008年國際金融危機爆發後，世界經濟格局加速調整，全球經濟治理體系面臨深刻變革。習近平主席在世界經濟論壇2017年年會開幕式上的主旨演講中強調“堅持與時俱進，打造公正合理的治理模式”，提出了完善全球經濟治理體系的中國主張。“加強全球治理，共同應對挑戰”，也是即將在福建省廈門市舉行的金磚國家領導人第九次會晤的重點內容。打造公正合理的全球經濟治理模式，需要全面了解全球經濟治理體系的演變和現狀，科學把握全球經濟治理體系變革的趨勢和方向，在此基礎上貢獻中國方案、發揮中國作用。

 

當今全球經濟治理體系的特點和基調

 

全球經濟治理體系是針對國際貿易、國際投資、國際金融等跨境經濟活動而形成的由價值觀、國際規則和國際組織構成的治理系統。近幾十年來，隨著經濟全球化深入發展，全球經濟治理體系不斷發展演變，逐漸形成如下特點。

 

以貿易投資自由化為主流價值觀。亞當·斯密和大衛·李嘉圖的自由貿易理論反映了生産要素在全球配置的內在要求，一經問世便迅速取代重商主義、貿易保護等理論，成為國際貿易的主流理論，也相應地成為全球經濟治理的主流價值觀。正是在這一價值觀的引導下，第二次世界大戰後70多年來，全球經濟治理體系沿著保障貿易投資自由化、便利化的方向不斷演進，有力促進了經濟全球化和世界經濟繁榮發展。

 

治理規則涵蓋廣泛。規則在全球經濟治理體系中居於核心位置。與第二次世界大戰前相比，當今全球經濟治理體系具有明顯的規則化特徵，因而這輪經濟全球化也被稱為基於規則的經濟全球化。全球經濟治理體系在演進過程中，規則覆蓋面越來越廣、內容越來越細緻完備。經濟全球化參與主體的規則意識也不斷增強，對國際經貿規則的尊重程度不斷提升。

 

治理機制具有多層次性。全球經濟治理體系並不是由單一的國際組織或治理機制構成的，而是由多層次治理機制構成的。世界銀行、國際貨幣基金組織、世界貿易組織、國際清算銀行等國際組織既各司其職又相互聯繫。2008年國際金融危機爆發後，二十國集團（G20）在全球經濟治理體系中的地位迅速上升，成為多方溝通協調宏觀經濟政策的重要平臺。近年來，如金磚國家合作機制等區域合作機制快速發展，成為全球經濟治理體系演進的一個重要特點。區域貿易安排也顯著增多，從上世紀90年代初的20來個迅速增加到目前的450多個。

 

治理主體多元。全球經濟治理主體具有多元性，政府和政府間國際組織一直居於主導地位，跨國公司、國際性非政府組織也發揮著不可忽視的作用。近年來，國際性非政府組織如雨後春筍般涌現出來，數量急劇增加，影響力迅速上升。

 

治理行為的強制性較弱。全球經濟治理體系中不存在具有強制執行力的世界政府，而是以溝通、協調、磋商、談判為運作方式，主要依靠各參與主體的合作來實現治理目標。世界貿易組織由於具有爭端解決機制而被稱為“有牙齒的老虎”，在一定程度上具有執行協定的強制性，但對違規成員最嚴厲的處罰也只是授權利益受損方採取貿易報復措施。大多數全球經濟治理機制缺乏規則執行的強制性，一個國家違規的主要代價是國際聲譽受損。

 

治理體系具有演進性。全球經濟治理體系是不斷演進的。首先，大多數全球經濟治理機制秉持由易到難、逐漸深化的原則，具有不斷發展和完善的內在邏輯。其次，隨著技術進步與經濟發展，不斷有新的議題需要全球經濟治理體系來處理，對全球經濟治理體系變革提出新要求。第三，隨著全球經貿格局的變化，不同國家的國際影響力出現相應變化。影響力上升的國家希望修訂現有國際經貿規則，推動全球經濟治理體系變革。

 

縱觀第二次世界大戰後全球經濟治理體系的演進歷史可以發現，開放合作是當今全球經濟治理體系的基調，貿易投資自由化、便利化是其基本價值取向，國際規則旨在推動、維護和規範跨境經貿活動的發展。這反映了當今時代生産力發展的內在要求，有利於全球資源配置效率的提高，促進了經濟全球化深入發展，對世界的繁榮發展和持久和平發揮了積極作用。但是，當今全球經濟治理體系也存在諸多不足。在2008年國際金融危機後的世界經濟低迷期，這些不足表現得更加突出，因而變革全球經濟治理體系的呼聲日益高漲。

 

全球經濟治理體系進入加速變革的關鍵期

 

2008年國際金融危機爆發後，在多種力量的共同作用下，全球經濟治理體系進入加速變革的關鍵期。作出這一判斷，主要基於以下原因。

 

國際經濟格局的深刻調整要求全球經濟治理體系加速變革。近年來，新興市場國家和一大批發展中國家快速發展，在國際貿易和投資中所佔的比重大幅上升，在吸收外資中佔比已經超過一半。特別是2008年國際金融危機爆發以來，發展中國家貢獻了約80%的全球經濟增量。但是，全球經濟治理的投票權、話語權分配並未充分反映國際力量對比的這一革命性變化。增加發展中國家在全球經濟治理體系中的投票權和話語權，推動全球經濟治理體系更加民主化，切實反映國際經濟格局的深刻變化，正在成為國際社會的共識。世界銀行份額的調整、人民幣加入特別提款權（SDR）貨幣籃子等改革，拉開了全球經濟治理體系民主化改革的序幕。

 

全球收入差距急劇擴大要求提高全球經濟治理體系的包容性。由發達國家主導的國際經貿規則，本質上是有利於發達國家而不利於發展中國家的。這種不公正的國際經貿規則，導致國際收入差距進一步拉大。當前，全球收入的基尼系數高達0.7，收入不平等成為當今世介面臨的巨大挑戰。發展中國家強烈要求國際經貿規則向更加公正合理的方向調整。

 

一些發達國家轉向貿易保護主義，使全球經濟治理體系面臨方向性選擇。發達國家總體上是經濟全球化的受益者，但也面臨傳統産業空心化的挑戰。這本來是各國按照比較優勢參與全球分工的結果，但由於一些發達國家內部收入分配調節機制存在缺陷，其國內收入差距擴大成為嚴重社會問題。國際金融危機凸顯了這一問題，加之互聯網推動了極端民族主義、民粹主義思潮的傳播，發達國家的一些群體錯誤地將本國的社會問題歸咎於經濟全球化，歸咎於其他國家的“不公平競爭優勢”。近年來，美國一改多年秉持的自由貿易主張，要求進行所謂“公平貿易”，試圖將國際經貿規則的調整引到對自身更加有利的方向。歐洲一些國家內部也出現了日益強烈的反經濟全球化情緒。經濟全球化走到了十字路口，全球經濟治理體系面臨方向性選擇。

 

全球經濟治理體系存在碎片化與低效率，已經難以有效應對國際經濟面臨的新問題。經過數十年的演進，全球經濟治理體系中區域貿易安排縱橫交錯、疊床架屋，加劇了治理體系的碎片化，降低了治理體系的效率和各國經濟政策的協調性。2008年的國際金融危機充分暴露了全球經濟治理體系在防範金融風險、培育經濟動能等方面的不足。同時，信息技術進步、網絡安全、氣候變化等新情況、新問題也對全球經濟治理體系提出了新要求。

 

全球經濟治理體系進入加速變革的關鍵期，呼喚推進改革的新智慧。變革全球經濟治理體系已成為共識，但對於變革的目標和如何變革，發達國家與發展中國家存在不同甚至截然對立的觀點。在全球經濟治理體系變革中，片面堅持本國利益優先的觀念和做法只會帶來國與國之間更多的矛盾和衝突，合作共贏才是解決問題之道。世界各國特別是主要大國應從大局出發，以對全人類高度負責的態度，尋求共同利益，推動達成共識，負責任地推進全球經濟治理體系變革，不斷提升全球經濟治理體系的公平性、包容性和可持續性，不斷提高全球經濟治理的效率與水準，推動經濟全球化健康發展。

 

為完善全球經濟治理體系貢獻中國方案

 

全球經濟治理體系處於加速變革的關鍵期，為中國參與全球經濟治理提供了歷史性機遇。為完善全球經濟治理體系貢獻中國方案，引導全球經濟治理體系朝著更加開放包容、更加公平高效和更有利於可持續發展的方向演進，是中國作為一個負責任大國的責任，也是國際社會對中國的殷切期待。

 

堅持合作共贏，維護經濟全球化的大局。經濟全球化的時代潮流滾滾向前，不可逆轉。但也要看到，一些發達國家的反全球化聲浪與政策取向可能在短期內令經濟全球化出現波折。對這種風險要高度警惕、做好預案。應當認識到，維護經濟全球化大局符合世界各國的共同利益。因此，變革全球經濟治理體系不是要推倒重來、另起爐灶，而是要不斷完善現有治理體系。近年來，中國與國際社會加強合作，旗幟鮮明地反對各種形式的保護主義，堅定不移地維護貿易投資自由化、便利化。例如：維護多邊貿易體制的權威地位，積極參與多邊貿易體制下新協定的談判，推動多哈回合談判早日取得成果；推動二十國集團成為全球宏觀經濟政策協調平臺，並使之成為長效機制；推動金磚國家合作機制發揮作用，共同提高新興市場國家和發展中國家在全球經濟治理領域的發言權和代表性；從維護經濟全球化的大局出發，積極推進區域經貿安排，堅持權利與責任平衡的原則，儘量照顧各方關切，加快區域貿易安排談判進程；弘揚和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏的絲路精神，紮實推進“一帶一路”建設，發起成立亞洲基礎設施投資銀行等，為世界提供越來越多的公共産品；等等。

 

以人類命運共同體理念引領全球經濟治理體系變革。隨著世界格局的深刻調整，全球經濟治理體系的決策機制正在從美國一國主導演變為“集體領導”。美國承擔國際責任的意願下降，進一步加快了這一轉變。中國作為世界第二大經濟體，將更加積極地參與“集體領導”，與各國攜手共建人類命運共同體，推動全球經濟治理體系變革。一是明確變革目標，即推動全球經濟治理體系朝著更加公正合理有效的方向發展。二是貢獻新的理念。習近平主席指出，全球治理體制變革離不開理念的引領，全球治理規則體現更加公正合理的要求離不開對人類各種優秀文明成果的吸收。中國將堅持共同構建人類命運共同體等主張，弘揚共商共建共享的全球治理理念，推動各國在國際經濟合作中權利平等、機會平等、規則平等，努力使全球經濟治理體系更加平衡地反映大多數國家的意願和利益。三是分享中國發展經驗。中國30多年開放發展取得巨大成就，在經濟體制改革、正確處理政府與市場關係、創新宏觀調控、扶貧減貧、基礎設施建設等方面積累了豐富經驗，可以通過與國際社會共享經驗，促進全球經濟治理體系變革。四是貢獻中國倡議。中國推進“一帶一路”建設、發起成立亞洲基礎設施投資銀行等得到了國際社會的熱烈響應。要深入研究各國的共同利益，積極提出國際合作新議題、新倡議。

 

為完善全球經濟治理體系貢獻中國方案，應著力增強引領全球經濟治理體系變革的能力。一是加強對全球經濟治理理論的研究，增強提出新理念、新理論和新倡議的能力；二是落實開放發展理念，提高資本和技術密集型産業的國際競爭力，增強推進貿易投資自由化、便利化的能力；三是樹立信息化條件下新的開放安全觀，妥善處理開放與安全的關係，以開放促進技術升級、制度完善，有效保障國家安全；四是高度重視全球經濟治理人才的培養，暢通人才流動渠道，鼓勵和支持更多中國公民到國際組織工作。（作者為國務院發展研究中心副主任）