2017南海局勢：整體平靜 波濤暗涌

中國南海（資料圖）

2017年的南海形勢總體上相對穩定，沒有出現特別緊張的事態。隨著中國與東盟成員國在磋商“南海行為準則”和落實《南海各方行為宣言》工作取得階段性進展，國際社會對南海問題的和平解決和南海局勢的長期穩定有了更強的信心。然而，南海問題的解決進程剛剛露出曙光，仍需要各方繼續努力。同時，仍有一些國家看不慣中國和東盟國家自主推進南海和平進程，總是有意無意地想插手干預，對地區安全構成了潛在的嚴重威脅。

回顧2017年的南海局勢，我們大致可以看出以下幾個值得關注的新形勢、新變化。

新形勢

2017年1月20日，特朗普正式就任美國新總統。他秉持共和黨比較強硬的傳統外交理念，加上個人商界大佬的生意思維，以及密切關注美國較為困難的實際國情，採取了比較保守且功利主義的外交政策。在這種情況下，南海問題在特朗普政府外交“棋盤”中的位置相對不是很重要。畢竟，與打擊中東“伊斯蘭國”恐怖主義和消除朝鮮核問題可能對美國本土構成的直接威脅相比，美國在南海問題上並沒有直接的安全關切，南海問題也沒有損害美國的實際安全利益。因此，為爭取中國在朝鮮半島無核化問題上採取一致立場和行動，特朗普政府在南海問題上並沒有做出非常具體的政策宣示。這讓原本希望借助美國力量在南海煽風點火向中國施加壓力的國家倍感失望，因此在南海問題上比以往也謹慎很多。

菲律賓總統杜特爾特認識到包括美國在內的域外大國對南海問題直接干預的可能性和效果都比較有限，沒有約束力的南海仲裁案實際上已經成為廢紙一張，因此採取了比較理性務實的對華政策。從某種程度上説，菲律賓政府無限期擱置仲裁案，成為南海問題徹底翻篇的序曲，也成為啟動“南海行為準則”磋商進程取得突破的重要動力。當然，這也促使一些東南亞國家開始放下思想和政策包袱，尋求與中國發展更具建設性的合作關係。新加坡和越南在這方面表現比較突出一些。越南國家主席陳大光和越共總書記阮富仲先後訪華，再次確定了處理南海問題的外交路徑。新加坡總理李顯龍成功訪華以及訪美過程中，都幾乎沒有對南海問題進行評論。

新成就

2017年5月18日，中國與東盟成員國落實《南海各方行為宣言》第14次高官會審議通過了“南海行為準則”框架。8月5日，第50屆東盟外長會雖然批准了“南海行為準則”框架，但因為這只是東盟內部程式，在某種程度上僅算得上是一種確認，而6日舉行的中國和東盟外長會通過“南海行為準則”框架才算得上正式批准。與以往形成反差的是，“南海行為準則”的磋商進程在沒有外部干預的情況下反而取得了突破性進展。

更進一步的是，在11月13日舉行的第20次中國—東盟領導人會議上，宣佈啟動“南海行為準則”案文磋商。這反映了中國與東盟國家在持續增進了解和信任的過程中邁出了實質性的一步。“南海行為準則”顯示出本地區國家可以自主解決南海問題的強烈意願和實際能力，將成為維護南海和平的“穩定器”與規範性“公共産品”，在促進南海安全穩定的過程中，也將有利於阻止域外國家對南海問題指手畫腳或橫加干涉。

新前景

在中國和東盟國家磋商“南海行為準則”並取得進展的過程中，隨著11個國家的安全合作關係有所提升，南海的安全穩定越來越有保障了。前期達成的《中國與東盟國家應對海上緊急事態外交高官熱線平臺指導方針》和《中國與東盟國家關於在南海適用〈海上意外相遇規則〉的聯合聲明》都有助於11個國家合作處理相互間在南海地區可能出現的突發情況，避免爆發衝突，並有利於在衝突爆發後採取有效應對措施。

在菲律賓的帶動下，其他更多東盟國家可能會與中國建立南海問題雙邊磋商機制，通過雙邊外交談判方式和平解決南海問題。儘管這一進程是非常困難的，但顯示出中國與南海問題直接當事方秉持《南海各方行為宣言》的精神，並有意願通過雙邊方式解決與中國的領土主權爭端。當然，這些東盟國家之間也可能會建立相似的機制，討論有效解決他們之間糾紛的可能性。這對於緩解南海局勢也是非常有益的。

新挑戰

“南海行為準則”案文磋商的進程將非常困難。其使用範圍、約束性程度、避免衝突和管控危機等環節已經明顯超越了單純的建立信任措施的範疇，已經顯示出更高級別的預防性外交功能。雖然在國際上有一些先例可循，但相關規範大多是西方的，在南海地區並不一定完全適用。這些規則在磋商過程中的技術性挑戰以及各國的政治性考慮交雜在一起，是有相當大的難度的。

現在仍在運行的落實《南海各方行為宣言》高官會和聯合工作組會議也許已經不再能滿足落實“南海行為準則”的要求了。在這種情況下，具有更強功能的南海合作機制就成為必要。它甚至可能需要增加促進海洋經濟和海洋文化合作的功能，成為中國與東盟國家圍繞南海問題而構建的綜合性機制。

域外大國不死心、不停歇的擾亂活動出現了新態勢。美國國防部長馬蒂斯在香格里拉對話會上再次挑起南海問題，美日澳三國外長在東亞合作系列外長會期間發表關於南海問題的聯合聲明都不算什麼新把戲。特朗普政府海空軍到南海單邊進行了4次航行與2次飛躍行動，比奧巴馬時期還要頻繁。美國一些盟友也想打打“擦邊球”，到南海找“存在感”，如日本海上自衛隊直升機護衛艦“出雲號”經由南海訪問了菲律賓、新加坡和越南等國，澳大利亞海軍以軍演加訪問形式穿越了南海地區。這些不負責任的言行都對南海局勢的發展增添了相當大的不確定性。

總的來看，南海問題在2017年在繼續朝著緩和轉好的方向發展，確定性明顯增強，但不確定性依然不容小覷。東盟國家在南海問題上的政策雖然有所轉向但並沒有轉變，還是希望借助東盟平臺繼續關注南海問題，菲律賓政府並沒有永久性擱置或廢除仲裁案結果的意願。“南海行為準則”雖然有助於維護南海地區的和平與穩定，但東盟國家願意接受多大的約束力仍不得而知。一些域外國家永遠不會願意僅僅作為南海問題的“旁觀者”。因此，也許只有中國與東盟國家通過磋商和落實“南海行為準則”取得實質性成效，才能真正能讓南海成為和平、合作、發展、繁榮之海。（周士新，上海國際問題研究院大國外交室主任，海外網專欄作者）中國南海網2017年終系列解讀（一）