解決水資源短缺的制約是生態文明建設和維護國家安全的當務之急

水是基礎性自然資源和戰略性經濟資源，是生態環境的控制性要素，是人類和一切生物賴以生存的基本物質條件。早在1977年，聯合國就向全世界發出嚴重警告：水資源短缺不久將成為一個比石油危機更可怕的社會危機，因為水資源沒有任何物質可以替代。

 

中國是世界上人口最多的發展中國家，與美國、加拿大、澳大利亞等國家“水資源佔世界比重遠遠大於人口所佔比重”的充沛條件相反，中國要用僅佔世界6%的水資源養活世界20%的人口，人均水資源量（涵蓋著一個國家從工業到農業到刷牙洗臉的全部用水量）僅為世界平均水準的28%。按目前實行的“最嚴格水資源管理制度”，我國2020、2030年“用水總量控制目標”必須控制在人均大約500立方米/年，按照國際標準屬於“嚴重缺水”狀態。那麼，在如此嚴苛的水資源約束下，如何保障糧食安全、完成工業化並實現經濟社會可持續發展，對中國乃至世界都是前所未有的挑戰。

 

英國《金融時報》2014年就曾報道“唯一能阻止中國奇跡的就是水”，2018年3月則進一步報道：“中國缺水危機迫在眉睫，可能産生比人口結構變化、債務問題和去杠桿嚴重得多的經濟、社會後果。你可以印鈔票，但印不出水。”同時提出很大困惑，“為什麼缺水在中國不是經濟前景研究的一個核心議題？不被認為是對經濟增長、進而對中國實力的一個制約因素？”

 

我國正處於“決勝全面小康社會、建設社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興”的關鍵階段，比歷史上任何時候都更需要清醒地認識自身的國情和水情，尤其需要看到：嚴重缺水的危機已經離我們如此之近；沒有水，經濟發展、糧食安全、生態保護都將“皮之不存，毛將焉附”，從根本上儘快解決水資源短缺的嚴重制約已是生態文明建設、維護國家安全的當務之急。

 

亟須高度重視我國異常嚴峻的水資源短缺形勢

 

我國人均水資源量很少且水資源的時空分佈嚴重不均

 

雖然我國每年地表徑流水資源總量位居世界第六，但人均水資源量只有2063立方米，僅為世界平均水準的28%，是美國的20%、巴西的8%、加拿大的2%（見表1）。

 

除了人均佔有量嚴重不足外，我國水資源的時空分佈也極不均衡。一是水資源的空間分佈與土地、人口和生産力佈局嚴重錯位。長江以北的耕地面積佔全國64%、人口占46%、GDP佔44%，而擁有的水資源卻僅佔19%；長江以南耕地佔全國36%、人口占54%，而水資源佔有卻高達81%。“人地水”不平衡的矛盾在京津冀和西南諸河地區表現得最為明顯：京津冀地區水資源僅佔全國1%，卻承載著全國2%的耕地、8%的人口和11%的經濟總量，而西南諸河地區耕地僅佔全國1.8%，人口僅佔1.5%，卻擁有全國21.6%的水資源。

 

二是水資源量年際差別大，年內分配則相差更為懸殊，致使洪旱災害的威脅特別嚴重。地表徑流在時間上的集中程度反映了水資源的優劣。我國每年汛期（5月—8月）的地表徑流量佔全年70%左右（海河、黃河部分地區超過80%，西北諸河地區高達90%），使本來就嚴重不足的水資源量中，2/3以上都是威脅人們生命財産的洪水徑流量，而冬春季節的枯水又導致農業乾旱。我國自古以來洪旱災害頻發，尤以長江、黃河流域嚴重。

 

水資源短缺造成嚴重的生態問題並威脅著國家安全

 

一是生産、生活和生態用水之爭日益尖銳，糧食安全受到嚴峻挑戰。按目前的正常需要且不超采地下水的情況下，正常年份全國缺水量達每年500億立方米，全國600多座城市中2/3供水不足，嚴重缺水城市110座。北方“嚴重缺水”和“缺水”的12個省份，佔全國農業産出的38％、發電量的50％、工業産值的46％，實際是長期靠犧牲生態環境用水，來維持經濟社會發展用水需求。京津冀人均水資源量大大低於國際“嚴重缺水”的警戒線，70%用水依靠地下水超採，平均生態用水赤字高達90億立方米。

 

尤其需要關注的是糧食安全問題。十九大報告特別強調“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。我國50%的耕地處於乾旱半乾旱地區，水資源保障對糧食安全舉足輕重，目前農業抵禦洪旱災害的能力遠遠不夠。據統計，1970年以來每年都有乾旱、洪災發生，嚴重時受旱面積超過全國耕地1/3，最小年也接近1億畝，每年平均減産糧食200億公斤，黃河流域的糧食減産尤為突出。近30年來全國總供水量的增加重點保障工業和城市需要，農業用水所佔比重從1980年代的85%降至2016年的62%，但農業節省出來的水資源依然無法滿足工業化和城市化的發展速度。黃河分水協議早就面臨配額指標遠遠不夠的壓力，生産著中國56%的小麥、25%的玉米的冀魯豫三省，必須靠超采地下水才能維持糧食生産，山東東營稻農已被迫改養羊或種棉花。糧食安全面臨嚴峻挑戰。

 

二是深層地下水已嚴重超採，華北平原已成全世界最大的漏斗區。深層地下水很難更新、循環遲緩，因此在國際上並不屬於可利用的水資源範疇，我國地下水公報公佈的也是淺層地下水開採情況。然而，中國科學院測量與地球物理研究所利用重力衛星的最新觀測發現：華北平原地下水超採已高達每年60億～80億噸，80%以上是難以恢復的深層地下水，超採面積高達7萬多平方公里，全國地下水超採已擴大到30多萬平方公里。

 

地下水超採不像黑臭水體、空氣污染能馬上感覺到，但其後果卻非常嚴重：河道斷流、湖泊乾涸、濕地萎縮、地面沉降、海水倒灌，進而導致地下水水質持續惡化。目前全國已有50多個城市發生地面沉降和地裂縫災害，沉降面積高達9.4萬平方公里；沿海地區頻頻發生海水倒灌，造成群眾引水困難、土地鹽漬化、農田減産或絕收，其中環渤海地區發展最為迅速，海水倒灌面積高達2457平方公里，比上世紀80年代末增加了62%。

 

“水電妖魔化”嚴重制約著我國水安全保障能力提升

 

有研究表明：按照十九大確定的“2020年全面建成小康社會、2035年基本實現社會主義現代化、2050年建成社會主義現代化強國”的宏偉目標，我國2020年經濟總量將比2010年翻一番，2050年將比2020年翻兩番。按照目前的耗水量，2020年將需要11500億立方米的水。根據《全國水資源綜合規劃（2010—2030）》，在保證河湖生態流量情況下，我國水資源可利用量僅為8140億立方米。雖然“最嚴格水資源管理制度”已將2020、2030年總用水量分別限制在6700億和7000億立方米，但在當前人均用水量已低至“嚴重缺水”的情況下，靠“節水”來解決未來供需缺口註定是步履維艱，甚至是難以實現的（因為物理效率上的節水潛力並沒那麼大），除非放棄“糧食自主”等政策。

 

縱觀歷史，任何一個發達國家，若沒有特殊的氣候地理環境形成天然水資源的充足保證，幾乎無一例外都必須依靠水庫大壩蓄水、跨流域調水來解決水資源的供應問題，即把豐水年/豐水期造成災害的洪水蓄存起來，變成枯水年/枯水期的寶貴水資源。目前除了修建水庫大壩，人類還沒有其他手段解決天然水資源的時空分佈不均矛盾。要從根本上解決我國的水資源短缺危機，當務之急不僅僅是“節流”——建設節水型社會，更重要的是“開源”，即儘快建設一批大型調蓄水庫、提升我國水資源調控能力，從而大大增加我國可利用的水資源總量。

 

水資源比我國充沛得多的發達國家，都建立了遠高於我國的調控能力

 

2007年聯合國的調查結果顯示：除極個別特例以外，一個國家和地區的水庫蓄水能力和水電開發程度越高，經濟社會越發達，生態環境越好。目前世界人均庫容水準為580立方米，發達國家平均高達3200立方米，而發展中國家平均不足540立方米；世界水電開發程度為35%，發達國家平均在70%以上（日本、法國、英國等水電開發程度高達90%以上），非洲地區水電開發程度不足8%，我國和印度分別為39%和20%。以人均庫容和水電開發程度為標誌的水資源調控能力，在國際上不僅不存在什麼“警戒線”，反而是越高越好！我國與部分典型國家的人均庫容對比如圖1所示。

 

儘管我國目前擁有的水庫數量位居世界第一，但99%是水資源調控能力不高的中小型水庫，所以人均庫容還很低,僅為發達國家平均水準的22%。

 

尤其值得關注的是國土面積、地表徑流總量相差不多的中美兩國在水資源調控能力上的巨大差距：中國9.8萬座水庫的總蓄水量僅為9000億立方米，而美國8.3萬座水庫的總蓄水量高達14000億立方米；中國大型水庫只有756座（數量僅佔1%），美國大型水庫高達8724座（數量佔10.5%），是我們的12倍；美國先天的人均水資源量是中國5倍，但後天建設的人均庫容水準則是中國7倍！

 

河流徑流的“調控能力”（即梯級水電開發所獲得的調節庫容與河流年徑流量之比），是衡量水資源管理水準的最典型指標。從表2可見，人均水資源量遠高於我國的美國、加拿大，主要河流的調控能力基本都在50%以上，美國密蘇裏河和科羅拉多河、加拿大馬尼誇根河和拉格朗德河的調節庫容甚至高達河流年徑流量的102%～217%，河流水資源利用完全可以做到水旱由人、不必再聽天由命。

 

水庫庫容足夠大，洪水就是資源和財富，反之就是危險和災害。歐美發達國家不僅從未進入過所謂的“拆壩時代”，反而正因為有了充足的水庫庫容、建立了強大的水資源調控能力，所以能吸納更大的洪水、抵禦更嚴重的乾旱。美國科羅拉多河水資源開發的關鍵工程——胡佛大壩基本不泄洪，而我國長江因汛期水量過於集中而調節庫容遠遠不夠，三峽大壩每年都要泄洪多次，上游每年高達4500億立方米的寶貴水資源，近千億立方米是作為汛期洪水被迫排進大海，對水資源嚴重不足的我國來説，是多麼驚人的浪費。

 

“水電妖魔化”輿論有著特殊的

 

歷史背景

 

“水電妖魔化”本是上世紀60年代美蘇爭霸的産物。當時埃及嫌美國要價太高，將當時的世界第一大壩——阿斯旺大壩轉給蘇聯建造。為攻擊政治對手，美國發動全世界詆毀阿斯旺大壩，國際上充斥著大量反水庫大壩建設的“科研成果”。好在美國等西方發達國家已基本完成本國大型水電開發，“水電妖魔化”並未傷及自身，但是對江河急需治理、水資源開發程度還很低的發展中國家卻造成了嚴重影響。上世紀八九十年代，大壩防洪、供水、灌溉等正面效益完全被熟視無睹，而以偏概全、本末倒置地強調“水電破壞生態之罪”卻成了時髦。

 

進入21世紀，面對全球20億人缺電、10億人缺飲用水的難題，水庫大壩對人類社會不可替代的重大作用重新為人們所重視。自2004年起，聯合國、世界銀行等國際權威機構就不斷呼籲“投資儲水設施就是投資綠色經濟”，“發達國家已擁有很多基礎設施及大壩，在應對極端天氣災害、保障水安全方面已有良好基礎；而發展中國家限于資金、技術、人力等因素，水庫大壩基礎設施還遠遠不足以提供所需的能源及水資源、支撐經濟發展，建設新壩仍是當務之急”。

 

值得注意的是，當國際社會對水電發展的重大意義已經正本清源並糾正“水電妖魔化”誤導的情況下，反水庫大壩建設的極端環保組織卻在我國異常活躍起來。“十一五”期間，在我國經濟快速發展急需電力支撐，而我國水電開發程度連發達國家平均水準一半都不到的情況下，“中國水電開發已嚴重過度、水電破壞生態”等各種欺騙性宣傳就在社會上甚囂塵上，導致水電建設成了眾矢之的、完全停滯長達4年，每年相當於10億噸煤炭的清潔水能白白付諸東流，而煤炭消費卻以每年增加2億～3億噸的速度激增，長江流域數十座核電站密集布陣、蓄勢待發。“水電妖魔化”輿論嚴重誤導了社會公眾、干擾了政府決策，導致一些事關國家長治久安和生態環境保護的重大水電水利工程擱淺至今。

 

政策建議：如何實現經濟社會可持續發展，儘早解除水資源的嚴重制約

 

將解決水資源短缺問題的迫切性

 

提到國家安全高度

 

國際經驗表明：無論是水資源較為豐富的國家，還是相對缺乏的國家，其總用水量均經歷了“庫茲涅茨曲線”變化過程，達到用水峰值時的人均GDP基本處於15000～20000美元（按購買力平價計），且産業結構呈現出明顯的共性，即農業比重降為5%左右，工業為30%～40%，第三産業在60%以上。我國目前人均GDP和産業結構與此相比還有相當大的差距。

 

雖然自2012年實施“最嚴格水資源管理制度”後，我國總用水量增長比較緩慢甚至還略有下降，但絕不能就此認為“我國用水總量的增長態勢已得到全面遏制和扭轉”，也不能輕率地認為“實現2020年6700億立方米、2030年7000億立方米的用水總量控制目標幾乎毫無懸念”，亟須清醒地認識到：我國用水需求的峰值並未到來，目前的增長緩慢是建立在“生産生活嚴重受限、生態用水出現嚴重赤字”基礎之上，未來10～20年經濟社會發展與用水總量之間的矛盾仍將十分尖銳。保障我國水安全，當務之急不僅要整治黑臭水體、打好水污染防治攻堅戰，還要充分估計、及早應對我國已經異常嚴峻的水資源短缺形勢。

 

儘早啟動、部署事關國家安全的大型水電水利工程

 

按照目前可利用的水資源總量，我國“實現全面小康和社會主義現代化”只能在國際標準“嚴重缺水”情況下艱難前行。事實上我們並非別無選擇，因為目前的“總量控制目標”是在還有大量可調蓄的水資源白白流失情況下確定的。我國水資源調控能力與發達國家差距甚大，儘快建設一批骨幹水源工程和江河連通工程，提高水資源調控水準和供水保障能力，是維護我國水資源安全迫切需要補齊的短板。

 

國際形勢複雜多變，我國要抓住寶貴的戰略機遇期，要謹防“水電妖魔化”輿論再次誤導政府決策。無論是制定“水資源開發利用紅線”，還是“生態保護控制紅線”，當前亟需澄清一個重要問題：“生態紅線”的劃定不能以犧牲“國家安全底線”和“人民的生存發展底線”為代價，不能把“水資源開發”與“水資源使用或消耗”混為一談、把“水庫大壩的存在”與“保持河道生態流量”截然對立起來。

 

水庫大壩的本質是水資源開發（蓄豐補枯、解決天然水資源時空分佈不均的矛盾），目的是儲備水資源，而非消耗和使用（水力發電只是利用水流的落差發電、並未消耗一立方米水）。河道斷流、湖泊乾涸的根本原因不是大水庫太多、截斷了河流，恰恰是大水庫太少、蓄水能力太低導致水資源嚴重供不應求。三峽建設前我國長江枯水期最低流量不足4000立方米/秒，有了三峽水庫才使得最低流量不低於6000立方米/秒，正如聯合國報告所指出的“有了足夠的蓄水能力，才能實施生態調度，維護河流的健康生命”。

 

儘快完善有利於我國水資源開發的管理體制和機制

 

大型水庫是現代社會不可缺少的重要基礎設施，水力發電只是水庫建設的副産品，和水資源調控是密不可分的整體。正因為水電開發具有防洪、供水、灌溉、航運等任何其他能源都無法替代的巨大經濟社會效益，所以在高度推崇市場化的美國、法國，大型水電開發全部由國家主導，不允許私人資本進入，以避免市場化下的惡性競爭、利益博弈阻礙水電開發，影響國家的水資源調控。

 

當前，我國水電開發“全部推向市場”導致國家整體利益和長遠利益被局部利益、眼前利益的複雜博弈所取代，惡性競爭已經讓國有水電企業不堪重負。跨省區河流開發的不同地方政府之間的利益衝突、各涉水管理部門對水電工程綜合利用功能的不同訴求、地方政府訴求和企業承受能力之間的矛盾、電力市場消納的省際壁壘等諸多矛盾交織在一起。水電開發企業不僅無法協調各種矛盾，反而陷入了“為盡社會責任出的錢越多、矛盾越大”的怪圈。水電新項目開發的社會成本越來越高，在運水電站的電力消納又無法保證，企業投資積極性已嚴重挫傷，水電建設已明顯降速。

 

水電開發直接關係著我國的水安全，當前亟須從國家層面明確水電開發對維護國家安全、建設生態文明不可替代的重大戰略意義，糾正水電開發“過度市場化”的體制機制弊端，理順“政府與市場的關係”，使我國經濟社會可持續發展儘早擺脫水資源短缺的嚴重制約。（國務院發展研究中心研究員 王亦楠）