日本對外經濟援助政策新動向與中日“一帶一路”合作

2017年亞太經合組織領導人非正式會議（APEC）期間，中日兩國領導人就“一帶一路”建設可以成為中日兩國實現互利合作、共同發展的新平臺達成重要共識。在2018年4月舉行的第四次中日經濟高層對話中，雙方圍繞雙邊、地區和國際經濟貿易領域重大問題進行了廣泛和深入的討論，就推動“一帶一路”合作取得成果、中日第三方合作等問題達成一系列共識；承諾願積極推動中日兩國企業攜手在第三國開展業務合作。

 

2018年5月，應日本首相安倍晉三邀請，李克強總理赴日出席第七次中日韓領導人會議並對日本進行正式訪問。這次訪問是中國總理時隔八年正式訪日，也是時隔兩年半再度舉行中日韓領導人會談，對於進一步改善中日關係，深化中日韓自貿區建設和落實“區域全面經濟夥伴關係協定”談判成果，推進東亞經濟共同體建設和區域一體化進程，促進亞太地區經濟發展與和平穩定具有重要意義和深遠影響。中日正式就第三方市場合作達成備忘錄，為兩國企業在海外市場開展更為廣泛的合作奠定了政治基礎和政策保障。這預示著中日經貿合作有可能在“一帶一路”框架下展開，雙方將迎來一個多贏的新局面。在可以預見的未來，中日兩國企業將充分釋放各自在資金、技術、管理、行銷等領域的互補性優勢，在“一帶一路”沿線開展聯合投標等多種類型合作。從“一帶一路”倡議沿線國家和區域的現實狀況及中日兩國經濟合作的比較優勢來看，中日兩國開展的第三方合作重點區域將是東南亞地區。安倍第二屆內閣的對外援助政策將會對未來“一帶一路”倡議框架下中日合作産生重要影響。

 

日本對外援助政策的轉變

 

2012年12月，安倍晉三第二次內閣成立，安倍再次執政之初對內全力推進以“安倍經濟學”為核心的經濟振興政策，對外推行以“積極和平主義”為中心的外交安保政策。日本安倍內閣2013年通過的《國家安全戰略》明確闡述：“日本的戰略應當以合作為原則，發揮前瞻式作用以促進國際社會的和平、穩定與繁榮，以創造有利於日本的國際秩序和安全環境。”安倍希望通過相關戰略、政策調整使日本在國際社會中發揮更主動的作用。戰後日本長期以來倚重的經濟外交手段——政府開發援助（Official Development Assistance，簡稱ODA）也在重新調整，突出體現為不再拘泥于ODA的規則和範疇，擴大合作領域並重新命名為“開發合作援助”。

 

安倍內閣將原來的《政府開發援助大綱》更名為《開發合作大綱》，標誌著日本對外援助理念的轉變和實施戰略的調整。《開發合作大綱》作為日本政府推行經濟援助綱領性文件，在明確日本政府推行對外援助的基本理念和原則的基礎上，對外援助目的中愈發突出日本外交、安保政策指向，對外援助領域拓展到向受援國軍隊提供援助，對外援助對象突破了發展中國家的限制，瞄準對於日本外交、安保具有戰略意義的地區和國家。可見，ODA作為外交政策的工具性作用明顯強化，成為鞏固日本外交與安保能力的重要手段，主要體現在如下四個方面。

 

首先，強調安倍內閣對外援助的理念和日本自身的領導作用。2015年版《開發合作大綱》開宗明義地將對外援助的理念表述為“多年來日本為實現世界和平與繁榮紮實推進的對外援助贏得了國際社會的尊重與信心，國際社會也期待日本進一步發揮與其國家實力相匹配的更加積極主動的作用以促進國際社會的和平、穩定與繁榮”。關於日本的領導作用，《開發合作大綱》認為: “國際社會已經廣泛認可了日本自身成長為發達國家的經歷、日本獨特的價值觀和文化，……日本自身的合作開發政策應該進入國際對外援助的理念與未來發展趨勢中，並在國際組織和整個國際社會發揮領導作用，建構國際規範。”

 

其次，明確將對外援助與日本國家利益緊密聯繫在一起，日本國家利益的考量將成為實施《開發合作大綱》具體政策的根本。“建立和平、穩定、繁榮的國際社會與我國國家利益越來越不可分地連結在一起”，“與包含發展中國家在內的國際社會合作，對世介面臨課題的解決，確保我國國家利益是不可或缺的”。儘管此前的《政府開發援助大綱》也都強調國家利益，但如此進行明確表述還是首次，同時也將對外援助定義為“對未來的投資”。

 

第三，倡導合作開發的新途徑和新方式。政府開發援助僅僅是日本對外援助體系的一部分。日本援助的項目一般都要求由日本企業負責執行，在執行過程中充分調動受援國地方政府、私營企業和非政府組織等多層次、多部門共同合作，通過對日元貸款和無償援助資金的戰略性分配，將日本政府的ODA與民間資本相結合，支持日本在受援國開展的基礎設施項目等，同時輸出日本産品、技術、標準和管理模式。日本的對外援助項目通過“非軍事合作方式對和平與繁榮的貢獻”“推進人類的安全保障”“根據支持自助努力和基於日本經驗的對話，朝向自立發展的合作”三個方式來實現。

 

第四，越發突出開發合作中日本理念和模式的作用。在《合作開發大綱》中，合作開發的重點政策由重點課題和不同地域重點方針構成。重點課題主要是“通過高品質的成長來消滅貧困”“通過共有普世價值，實現和平安全的社會”“通過全球規模課題的應對，構建能夠持續的、堅韌的國際社會”三個部分來實現。“通過成長解決貧困”是日本對外援助的基本理念。合作開發強調“高品質的成長”這一模式，並強調日本對發展中國家的開發合作應該針對經濟基礎建設等硬體方面的合作和培養專業人才、建立相關法律制度等軟體方面的合作。不同地域重點方針強調依照各區域的需求進行援助。如以湄公河流域國家要求援助呼聲高等為由，將這些國家作為援助重點區域。這充分反映了日本企圖通過合作開發提升政治影響力，淡化經濟目標，逐步突出“日本模式”的作用。

 

對安倍調整對外援助合作政策的評估

 

安倍第二屆內閣時期調整對外經濟援助政策具有明顯指向性，即提升日本外交、安保能力，更多服務於日本國家利益，在諸多層面表現出制衡中國、強化在印太區域戰略存在的明顯意圖。

 

首先，從日本外交的層面來看，安倍對外經濟援助政策的轉變有利於推動日本同主要發展中國家的關係。安倍再次上任後，其出訪足跡遍及東南亞、南亞、非洲、中亞、南太平洋島國和加勒比地區等發展中國家集中的區域。日本調整對外援助政策，強化ODA實施力度，開創了日本與發展中國家外交關係的新局面。2013年日緬關係迅速提升為“戰略性外交關係”，2014年日印關係成為“特殊全球戰略夥伴關係”，2015年日菲和日越關係分別升級為“強化戰略合作夥伴關係”“廣泛的戰略夥伴關係”，等等。

 

其次，從日本戰略存在層面來看，安倍對外經濟援助政策的轉變有利於強化日本在印太區域的戰略存在，為在印太區域提升戰略作用、再次謀求聯合國安理會常任理事國奠定基礎。日本通過將對外援助領域拓展到向受援國軍隊提供援助這一轉變，向對其而言在政治、經濟兩方面都極為重要的東南亞國家（如越南、菲律賓）以ODA形式提供海上巡邏艇，藉口提高上述兩國的海上執法能力，以增強日本在海上通道、南海問題等方面的話語權。加之安倍的“積極和平主義”框架內相關ODA與自衛隊海外派遣、日本“武器出口三原則”調整有直接聯繫，日本可能借助提供隱性軍事援助擴大自身在印太區域戰略影響。

 

第三，從作用區域層面來看，當前安倍對外經濟援助政策的重點區域和強化援助力度的區域與中國“一帶一路”建設重點區域高度重合，中日之間競爭壓力和地緣政治衝突風險上升。日本在東南亞地區以“金元外交”鞏固合作關係，針對中國主動出擊的意圖明顯。《開發合作大綱》中明確指出，“將進一步支持在東南亞、南亞和非洲地區開展區域性基礎設施援助”。2015年5月安倍晉三表示，日本將在未來五年增投1100億美元用於亞洲地區的基礎設施建設，融資的主要管道包括政府開發援助、日本主導的亞洲開發銀行（ADB）以及日本國營國際協力銀行（JBIC）。中日之間在印度尼西亞的雅萬高鐵項目競爭激烈，政治戰略因素使之不再是單純的市場行為，嚴重影響了援助的效果。依據日本外務省相關資料顯示，“日本與湄公河流域五國首腦會談時，重申在該區域深化海洋安全合作的重要性以及在該區域維護航行自由、航行安全、飛越自由的各自立場。雙方極力維護該區域貿易自由及根據包括《聯合國海洋法公約》在內的國際法及其基本準則和平解決該區域爭端的各自立場”。

 

日本對外經濟援助政策變化對中日“一帶一路”合作的影響

 

2017年以來，日本政府對“一帶一路”倡議的態度逐步轉向積極。2017年5月，日本自民黨幹事長二階俊博參加“一帶一路”國際合作高峰論壇。6月初，安倍在東京舉行的第23屆國際交流會議“亞洲的未來”晚餐會上發表演講時稱：“‘一帶一路’倡議是一個連接大洋東西兩岸及其周邊多元地區、極具潛力的構想。”同年7月在德國漢堡舉行的二十國集團(G20)峰會期間，中日首腦會面時，安倍首次當面向中國領導人表達合作意願。日本願在“一帶一路”合作方面探討雙邊合作的可能並逐步推動日中兩國企業攜手在“一帶一路”沿線國家進行商業活動。由此，中日“一帶一路”合作進入實質性探討階段。但作為安倍內閣“積極和平主義”外交戰略的重要內容之一，體現日本對外經濟合作基本政策的對外援助政策並未發生相應的積極變化，具體表現為以倡導理念、價值觀為前提，以有限度接觸為戰略，以多層次制衡為政策。

 

首先，日本探討“一帶一路”合作的前提是日方倡導的理念和價值觀。安倍在2017年6月“亞洲的未來”晚餐會演講中就日中在“一帶一路”框架下進行基礎設施合作提出：“首先，重要的是要建設萬人皆可使用、開放的基礎設施，同時資金籌措機制必須是透明、公正的。其次，項目應具有經濟效益，通過貸款開展建設的國家，必須具備償債能力，國家財政的健全性不會因債務受到損害。我衷心期待‘一帶一路’構想能充分吸收國際社會通行的思維方式，以良好的方式融入環太平洋自由公正經濟圏，併為本地區和世界的和平與繁榮做出貢獻。”2018年初，安倍在國會發表施政演説時表示：“與在自由、民主、法制等方面有共同理念的國家合作……維護印太地區和平穩定、推進自由開放的印太戰略構想，在這些方向性原則下，將與中國合作應對不斷增長的亞洲基礎設施建設需求。”這充分體現出日方參與“一帶一路”框架合作的前提是既突出自由、民主、人權等“普遍價值觀”,又符合日本國家戰略利益。這是日本參與“一帶一路”合作的根本出發點。

 

其次，日本對“一帶一路”合作採取有限度接觸政策。中日雙方已就“一帶一路”第三方市場合作從東盟國家起步達成共識，但從雙方實際操作層面來看，客觀存在著合作領域局限于節能環保、物流和産業升級，合作框架局限于純粹經濟層面，政策驅動相對遲緩，合作缺乏深入的政策扶植和政策保障。這反映出日方採用有限度接觸、極力避免中日“一帶一路”合作發展速度過快引發連鎖反應。

 

第三，日本在“一帶一路”合作的政策選擇上多層次制衡意圖明顯。從宏觀層面上看，日本倡導的“印太戰略構想”以及美日澳印“寶石同盟”的發展同中日“一帶一路”合作在外交政策領域的制衡與對衝客觀存在。從微觀層面上看，《開發合作大綱》中強調“高品質成長”，“高品質基礎設施出口戰略”，“提供高品質的公共産品”。同時在不同區域重點開發項目中突出項目主導，這不但極大地推動日本民間資本的海外投資，擴大日本在東南亞、南亞和中亞等地區的基礎設施投資，而且對於強化與受援國戰略互惠關係具有重要意義。但這些區域同“21世紀海上絲綢之路”覆蓋區域明顯重合，日本對華制衡意圖明顯。從參與區域開發項目的角度來看，既有經濟走廊計劃也有區域開發計劃，中日之間存在著明顯政策框架競爭。

 

在安倍內閣對外經濟援助政策作用下，日本在與中國進行“一帶一路”合作的過程中強調雙方在合作理念及方式上的差異，在項目選擇和戰略上與中方倡導的合作存在明顯溫差，項目合作對接過程也刻意留有餘地。

 

推動中日“一帶一路”合作的思考

 

儘管《開發合作大綱》中涉及對外援助合作的政策表現出防範和制衡中國的傾向，對外援助力度和重心也與中國的“一帶一路”倡議和亞洲基礎設施投資銀行的競爭態勢明顯。但從日本經濟發展的實際來看，依靠對外經濟援助促進出口、拉動經濟增長的效果並不明顯。在當前狀態下，中日兩國就對外援助合作充分協調，增強“一帶一路”框架下的第三方合作，早日實現互利多贏、共同發展是重要選擇。由此，還需要著力做好以下幾個方面的工作。

 

第一，將中日關係發展置於新時代中國特色大國外交和構建周邊命運共同體的框架內，採取主動措施保持中日相向而行的狀態，在複雜國際環境變化中加強主動塑造與引領，通過雙邊高層互訪、戰略溝通，針對“一帶一路”倡議增信釋疑，逐步提升日本對“一帶一路”合作的認知與理解。

 

第二，中日雙方共同反對單邊主義和貿易保護主義，共同推動東亞區域經濟一體化進程，開創“一帶一路”框架下貿易、投資等領域雙邊合作新局面。為此，中日雙方應加強兩國政策相互協調和企業間良性互動，探討構建開放、包容的合作平臺機制，打造共同受益的國際公共産品，並將兩國長期經濟發展規劃進行對接與合作，最大程度實現互利共贏。通過“一帶一路”互聯互通項目合作，共同改善中日兩國企業在第三方市場的交通和物流條件，更好地為包括兩國在內的各國企業創造技術合作和貿易投資機會。

 

第三，中日雙方通過對接機制有效落實高層共識。目前中日雙方領導人已就合作達成共識，可進一步通過形成具有綱領性的合作意向文件由具體執行部門負責落實。雙方可在中日經濟高層對話機制下設立中日“一帶一路”合作委員會（或者中日第三方合作委員會）專門平臺，在深入探討中日兩國經濟發展規劃和開展雙邊對外援助合作等問題基礎上，通過提供共同政策和公共産品加快對接與合作，實現中日互利合作及與第三方的合作共贏。

 

第四、結合中日雙方優勢，優先在東南亞地區創立中日第三方市場合作的樣板項目。在中日雙邊合作機制框架內實現政策協調，特別是在第三方合作中，共享各援助國家的風險評估、基建規劃等具體情況，有選擇性地針對國家關係友好程度高、被援助經驗豐富的國家集中資源建設一批高水準、有代表性的項目，從而進一步為中日第三方合作的推進樹立良好口碑和形象。

 

本文轉自《當代世界》總第440期

 

（王星宇 中國人民大學國際關係學院副教授、中國人民大學東亞研究中心秘書長、中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）