中評社評：數字經濟需要更多的數字公共産品

　　

 

2019年中國産業數字化增值規模高達28.8萬億元人民幣，同比名義增長16.8%，規模以上工業企業生産設備數字化率高達47.1%，關鍵工序數字控制化率高達49.5%，數字化設備聯網高達41%。（《人民日報》2020年7月13日）這標誌著中國即將進入數字經濟時代。如果中國工業生産設備數字化率超過50%，那麼，就意味著中國已經成為數字經濟國家。

 

數字經濟是一個前所未有的經濟形態。數字經濟從軟體和硬體的角度來看，大體上有下列幾個板塊：從軟體的角度來看，包括數據庫、數據的傳輸系統、數據的計算（人工智能）；從硬體的角度來看，包括數據存儲設備、第五代移動通信系統、量子通訊、衛星導航、大型計算機、自動化控制設備等。

 

數字經濟催生新的生産方式，改變人們的生活方式。如果説互聯網絡經濟，解決的是數字傳輸的問題，為傳統生産方式和生活方式賦予新的功能，那麼，數字經濟則是一種全新的經濟模式，其特點就是在數據基礎之上，通過自動化運算，實現工業、農業、國防的數字化和人工智能發展。

 

中國是世界第一人口大國，也是電子商務大國，因此，中國積累了大量的數據，這為中國發展數字經濟打下了堅實的基礎。如果沒有足夠的數據，那麼，數字經濟就是沙灘上的城堡。中國可以充分利用自己所掌握的數據，實現工業、農業、商業、軍事等一系列産業快速發展。

 

但是，必須充分意識到，中國在發展數字産業經濟的過程中，出現了新的問題。中國缺乏完整的數據法律制度體系。一些電子商務企業充分利用自己掌握的大數據，一方面損害消費者的利益，另一方面實施數據壟斷。少數電子商務企業通過數據相互交換，形成了看不見摸得著的壟斷經濟體，這對中國未來經濟的發展極為不利。

 

雖然一些電子商務企業通過産業協作，實現數據的交換，但是，在數據蒐集整理存儲和交換的過程中，如何實現國家利益、公共利益和個人利益平衡，如何在充分保護消費者利益的基礎之上，促進中國數據經濟的發展，所有這些都有待制定完善的法律制度體系。

 

為了確保中國數據安全，全國人大常委會已經起草數據安全法，對中國數據蒐集、存儲、計算和使用作出明確的法律規定。相信隨著數據安全法的頒布實施，中國電子商務産業以及中國工業自動化産業將會實現可持續健康發展。

 

數字經濟不是市場主體之間的經濟，數字經濟更不是電子商務企業經濟。數字經濟就是要充分利用數據，實現生産方式的全面革新。如果在數字經濟發展過程中，過度依賴電子商務企業，而沒有意識到中國作為公有制國家，政府掌握大量的數據，充分利用政府掌握的數據有助於中國數字經濟的發展，那麼，中國在數字經濟産業發展中有可能會出現許多現實問題。

 

譬如，中國各大城市出現互聯網絡計程車，由於互聯網絡計程車經營者無法充分利用政府的機動車註冊數據庫，必須建立自己的數據庫，結果導致中國互聯網絡計程車企業普遍出現嚴重虧損。可以設想，如果政府全面開放自己的機動車註冊數據庫，為互聯網絡計程車公司提供數字便利，那麼，中國網絡計程車行業就能實現健康發展。

 

中國網絡計程車公司轉型的過程中，如果能借助於地方政府機動車管理系統，對互聯網絡計程車司機以及互聯網絡計程車的狀況實施全面的核查，那麼，互聯網絡計程車運營效率就會大幅度提高。如果中國機動車管理部門主動為互聯網絡計程車公司提供數據服務，或者政府借助於自己掌握的機動車數據，主動為消費者提供服務，那麼，中國互聯網絡計程車就要實現良性發展。

 

中國一些城市包括上海、長沙已經嘗試借助於政府的機動車數據庫，通過建立第五代移動通信網絡數據系統，實現計程車無人駕駛，這對於徹底改善中國城市計程車行業經營狀況，提高城市計程車的使用效率，大量節約人工成本，不斷滿足消費者的需求具有非常重要的戰略意義。可以肯定的是，如果政府提供數據這個重要的“公共産品”，那麼，中國數字經濟將會實現跨越式發展。

 

譬如，當前中國在房地産市場領域存在許多問題，每當經濟發展遇到困難的時候，一些地方政府就試圖借助於房地産市場價格上漲，增加地方財政收入。雖然中央政府三令五申，要求地方政府堅決貫徹落實中央房地産攻關調控政策，可是，地方政府制定經濟發展政策的時候，仍然存在房地産市場路徑依賴。少數地方政府試圖依靠土地批租增加財政收入，通過提高房地産市場價格發展地方經濟。解決這個問題最直接的辦法是，建立中國的房地産數據庫系統，由中央政府直接控制房地産數據庫，及時公佈土地批租情況，公佈房地産開發情況，公佈商品房的供應情況，公佈商品房的銷售情況，因為只有這樣，才能使消費者對中國的房地産市場走勢有明確的判斷，也只有這樣才能使中國的房地産市場健康發展。

 

政府提供公共産品，就是要求政府開放自己的數據庫，為市場主體發展數字經濟打下堅實的基礎。公共産品具有生産階段的非競爭性和使用階段的非排他性，政府不要指望通過全面開放數據庫獲取商業利益，更不能通過設立專門的商業機構與民爭利。

 

可以設想，如果中國公安機關公佈自己的居民數據，為中國交通運輸提供服務，那麼，中國交通運輸行業的數字經濟産業將會實現飛速發展。事實上，中國鐵路系統已經全面接入公安機關的居民身份證數據，居民憑藉自己的身份證，可以直接購買高速列車的客票，部分火車站已經停止銷售傳統紙質客票，居民憑藉身份證可以直接上車。這是中國公安機關利用自己的數據庫，為中國鐵路事業發展提供數據公共産品的典型案例。如果中國房地産登記部門，依照中國不動産登記暫行條例取得不動産登記數據，並且將自己的數據庫全面開放，為消費者提供服務，那麼，中國房地産市場信息不對稱的現象有可能會發生改變。

 

全國人大通過的中華人民共和國民法典為了解決數字經濟時代公民權利保護問題，把公民的隱私權和個人信息權並列，充分保護自然人隱私權的同時，保護自然人個人信息權。筆者的理解是，這樣做可能是為了更大程度上充分利用中國個人信息，促進中國數字經濟發展。但必須指出的是，政府的數據庫中，大量信息屬於個人隱私或者市場主體的商業秘密，因此，政府全面開放數據庫的過程中，必須兼顧國家利益、公共利益和個人利益，必須在保護個人隱私的基礎上，為社會提供數據公共産品。

 

中國政府信息公開條例採取的是信息公開一般原則，並且規定涉及個人隱私或者商業秘密，政府不得公開，但是，如果是為了維護“公共利益”，可以公開個人信息或者商業秘密，但是，必須通知權利人。

 

全國人大常委會正在審議的數據安全法，是否會涉及數據庫公共産品問題，是否會為政府公開數據制定明確的法律規範，有待進一步觀察。至少從公佈的徵求意見卡來看，對於政府如何提供數據這個重要的公共産品，缺乏明確的法律規範。建議全國人大常委會在數據安全法草案中，增加有關數據公共産品的內容，從以下幾個方面，督促政府履行自己的義務，提供數據公共産品：

 

首先，如果政府掌握數據，那麼，必須公開，因為政府掌握的數據屬於國有財産，必須按照取之於民用之於民的原則，為市場主體和消費者提供數據庫産品服務。任何單位或者個人，向政府申請公開數據，政府都必須滿足要求。

 

政府公開有關數據的時候或者在開放數據庫的時候，必須堅持公開是一般原則，不公開是例外。如果政府信息公開涉及個人隱私，那麼，必須採取切實有效的保護措施，譬如按照新加坡的規定，除非公民自願授權，負責政府不得公開個人信息。如果屬於商業秘密，除非市場主體授權，否則，政府不得公開商業秘密。

 

但是，如何認定“公共利益”，必須建立審查機制，不能讓數據管理單位自行確定是否涉及國家利益或者公共利益。如果授權數據管理單位自行確定是否屬於公共利益或者國家利益，那麼，數據管理單位有可能會把許多不涉及公共利益或者國家利益的數據當作不宜公開的信息。政府應當儘快建立數據審查機制，或者在中國現有國家保密機構設立專門“數據審查法庭”，採取迅速裁決的方式，確定政府信息是否屬於涉及公共利益或者國家利益的信息。個人或者市場主體申請政府信息公開，如果政府認為信息屬於公共利益或者國家利益，或者涉及個人隱私、商業秘密不能公開，那麼，申請人可以立即向中國保密機構申請審查，如果保密機構認為不涉及公共利益或者國家利益，不涉及個人隱私，不涉及商業秘密，那麼，數據管理單位應當立即公開有關數據。

 

其次，政府提供數據公共産品必須堅持免費原則。政府收集信息建立的數據庫，是依照法定職權收集信息建立的數據庫，建立數據庫是政府的法定義務，因此，政府提供數據公共産品，不得另行收費。

 

中國一些數據管理單位，比如機動車管理部門、不動産管理部門，採用直接或變相方式向消費者收取費用，這是典型的違法行為。政府向市場主體或者消費者提供數據公共産品，不得收取任何費用。政府應當免費開放數據庫，並且為市場主體和消費者使用政府的數據庫提供各種便利條件。如果政府把數據庫看作是部門財産或者少數人的財産，通過經營政府的數據庫謀取利益，那麼，應當追究政府機關及其工作人員的法律責任。中國檔案法、保密法、政府信息公開條例等有關法律和行政法規應當重申這一規定，中國數據安全法應當把免費作為政府提供數據公共産品的基本原則。

 

第三，政府應當儘快建設新型信息高速公路。上個世紀80年代末期，美國政府將美國軍方研製出的信息傳輸系統全面開放，建設“信息高速公路”，從而催生了美國的新經濟，上個世紀90年代美國財政實現扭虧為盈。

 

中國政府提供信息高速公路過程中，必須為市場主體和消費者收集存儲信息提供便利條件。中國湖北武漢已經建立了中國乃至世界上最大的信息儲存晶片製造基地，政府可以大量採購信息存儲晶片，建立中國乃至世界上最大的信息存儲系統，免費向公眾開放，為市場主體、消費者提供信息存儲免費服務。

 

中國許多電子商務企業大多向消費者提供免費的存儲服務。相信政府一定能為消費者提供免費的存儲服務，因為這是最基本的、也是最大的數據公共産品。如果政府能夠購買大量的存儲晶片，為居民提供存儲系統，那麼，中國信息存儲問題就會迎刃而解。這是政府從硬體方面為中國數字經濟發展提供數據公共産品。

 

除此之外，政府還必須意識到，數字經濟的發展，需要各種基礎設施，譬如，無人駕駛需要政府建設人工智能公路，如果政府能在城市道路和高速公路上建設第五代移動通信系統，並且為市場主體生産無人駕駛汽車制定統一的行業標準，主動為無人駕駛行業提供信息交流服務，那麼，中國人工智能産業特別是在無人駕駛領域有可能會實現飛速發展。

 

中國在數據公共産品生産方面，存在許多問題。一些地方政府採用服務外包裝方式，把本來屬於政府的信息服務事項，交給市場主體，讓市場主體從中獲取商業利益。這種做法表面上看，充分發揮市場在資源配置中的決定作用，但是，地方政府沒有意識到，如果服務承包企業獲得大量數據，那麼，有可能會損害消費者的利益。無論是在城市電子監控建設方面，還是在高速公路無人駕駛系統建設方面，如果過多地依賴通信企業或者電子商務企業，沒有意識到這是數字經濟時代政府應當提供的公共産品，那麼，中國數字經濟發展有可能會出現新的壟斷。

 

如果政府主動提供數據公共産品，那麼，不僅可以形成自己的數據系統，更好地為市場主體和消費者服務，而且更重要的是，防止在未來數字經濟發展中出現不正當競爭和壟斷現象。政府應當意識到，如果數據公共産品提供不足或者不到位，那麼，中國數字産業的發展就會出現嚴重失衡現象。政府必須採取切實有效的措施，增加數字公共産品或者數據公共産品，為中國數據産業的發展或者數字經濟發展提供良好的外部環境。