世界海洋日｜全球海洋治理，並不遙遠

◆ 中國高度重視海洋生態文明建設，持續加強海洋環境污染防治，保護海洋生物多樣性，實現海洋資源有序開發利用，旨在為子孫後代留下一片碧海藍天

 

◆ 構建海洋命運共同體理念和共商共建共享的全球海洋治理觀，可為破解全球海洋治理難題提供指引

 

◆ 中國推進全球海洋治理，既體現于全球海洋保護、國際海底區域資源開發利用與環境保護、南北極治理等領域的國際貢獻，也涵蓋國內加強海洋生態文明建設、強化海洋環境保護和治理、推動海洋資源可持續利用等方面的持續有力舉措

 

文 | 呂賢臣　海軍研究院

 

今年6月8日，是第十四個“世界海洋日”和第十五個“全國海洋宣傳日”，主題為“保護海洋生態系統人與自然和諧共生”。

 

2019年4月23日，國家主席、中央軍委主席習近平在青島集體會見應邀出席中國人民解放軍海軍成立70週年多國海軍活動的外方代表團團長時，首次提出“構建海洋命運共同體”的重大倡議，表示我們要像對待生命一樣關愛海洋。

 

海洋孕育了生命，聯通了世界，促進了發展。構建海洋命運共同體理念，是構建人類命運共同體重要理念的有機組成部分。積極參與和推進全球海洋治理，也已成為推動構建海洋命運共同體的具體行動。

 

當前和今後一段時間，如何將構建海洋命運共同體理念，從宏觀敘事的大寫意轉變為精雕細琢的工筆畫，讓全球海洋治理的中國理念、中國方案，成為國際共識、全球行動，是需要精細謀劃、著力破解的實踐課題。

 

 

海南島東南陵水海域的“深海一號”能源站（2021年5月12日攝） 蒲曉旭攝

 

1

 

全球海洋治理並不遙遠

 

全球海洋治理，與我們的生活息息相關。

 

20世紀以來，受全球氣候變暖引發的海水增溫膨脹、陸地冰川和極地冰蓋融化等因素影響，全球海平面持續上升。幾十年來，格陵蘭冰蓋加速融化。如果其全部融化，全球海平面預計會上升7米。假如海平面上升1米，就可能淹沒部分小島。

 

正是由於共同面臨海平面上升導致被淹沒的威脅，分佈在太平洋、加勒比海等地的幾十個小島嶼及低海拔沿海國家組成了“小島嶼國家聯盟”。這些國家國土面積不大，人口也不多，但負責管理佔地球表面1/5面積的海洋環境，其對全球海洋治理的呼聲不容忽視。

 

儘管中國沿海城市短期內尚未面臨被海水淹沒的威脅，但海平面上升也加劇了海洋災害影響。2021年《中國海平面公報》顯示，1980年至2021年，中國沿海海平面上升速率為3.4毫米/年。2021年，中國沿海海平面較常年高84毫米，為1980年以來最高。如今，長江口和錢塘江口鹹潮入侵程度總體加重，沿海省份局部地區海岸侵蝕加劇，海水入侵範圍加大。

 

海平面上升，僅僅是眾多全球海洋治理問題的“冰山一角”。目前，全球海洋治理領域還包括海水酸化、海洋微塑膠污染和非法、不報告、不管制捕魚等熱點問題，而海洋生物多樣性保護、國際海底區域和南北極治理，也是持續受到關注的重點議題。

 

當前，聯合國正在主導進行國家管轄範圍以外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題的政府間談判，涉及海洋遺傳資源分配、環境影響評估、公海海洋保護區等海洋資源開發與環境管理的諸多問題。這些既是海洋治理的前沿問題，也是全球治理的重要議程。

 

2

 

為子孫後代留下一片碧海藍天

 

黨的十八大以來，中國全面參與聯合國框架內海洋治理機制和相關規則制定與實施，落實海洋可持續發展目標。中國高度重視海洋生態文明建設，持續加強海洋環境污染防治，保護海洋生物多樣性，實現海洋資源有序開發利用，旨在為子孫後代留下一片碧海藍天。

 

共同保護海洋生態環境，是構建海洋命運共同體理念的核心要義之一。推進全球海洋治理，則是踐行構建海洋命運共同體理念的重要載體和保護海洋生態環境的具體抓手。

 

作為全球治理的重要組成部分，全球海洋治理主要依據國際法、國際規則和各方達成的政治意願協調行動，有效治理海洋污染，減少人類對海洋生態環境造成的破壞，以實現保護海洋和海洋的可持續利用、可持續發展之間的平衡。

 

從治理主體看，當前參與全球海洋治理的主體是主權國家，包括沿海國、群島國、內陸國等。此外，還有聯合國框架下的相關涉海國際組織以及一些非政府組織、跨國公司、私營企業、社會民眾等。

 

全球海洋治理制度體系，是在聯合國主導下逐步建立和完善的，聯合國處於全球海洋治理的中心地位。聯合國主導發起了一系列海洋治理項目、規劃和倡議，形成了諸多區域性海洋治理安排，推動了政府機構、民間組織、科學界和其他利益攸關方積極開展海洋治理合作。

 

從治理區域看，當前全球海洋治理主要針對的是國家管轄範圍之外的海域，即公海水體和國際海底區域，後者主要是國家管轄範圍以外的海床和洋底及其底土。

 

各沿海國管轄範圍內的海洋治理，以各國為主進行。同時，全球海洋是一個命運共同體，沿海國治理和全球海洋治理也相互影響、相互關聯。

 

從治理重點和特點看，當前全球海洋治理主要側重兩個方面：一是聚焦如何減少人類活動對海洋生態環境的破壞，二是按照《聯合國2030年可持續發展議程》中第十四個目標的規劃，即如何保護和可持續利用海洋及其海洋資源，促進可持續發展。

 

實踐中，全球海洋治理主體的多樣性，導致相關治理責任、義務的區分和利益分配是一個相互博弈妥協的過程。各類全球性海洋問題成因和治理方式技術的複雜性，使得海洋生態環境恢復的週期相當漫長，需要海量的治理資金、先進科技投入，以及各國協調一致的行動，而且治理成效不易顯現，帶有明顯的滯緩性。比如，海水酸化的自然恢復至少需要數千年。而遏制它的唯一有效途徑，是減少全球二氧化碳的排放量。

 

從治理依據看，當前全球海洋治理最主要、最權威的國際法依據是《聯合國海洋法公約》，同時也包括其他具有法律追溯力的國際法、國際規則和各國的國內法。此外，各類國際會議簽署的國際性文件如相關倡議、宣言，雖不具有法律追溯力，但體現了國際社會達成的共識和政治意願，也是一種指導性的依據。

 

3

 

“中國理念”指引全球海洋治理實踐

 

加強對話與合作、維護世界海洋和平與穩定、推進全球海洋治理，始終是國際社會的共識和主流呼聲。中國倡導的構建海洋命運共同體理念和共商共建共享的全球海洋治理觀，符合時代發展潮流。

 

2022年4月，習近平主席在博鰲亞洲論壇2022年年會開幕式主旨演講中強調，我們要踐行共商共建共享的全球治理觀，弘揚全人類共同價值，倡導不同文明交流互鑒。要堅持真正的多邊主義，堅定維護以聯合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序。

 

共商共建共享，既是中國一貫秉持的全球治理觀，也是推進全球海洋治理的重要理念。

 

共商，就是堅定不移踐行多邊主義，堅持公平正義、扶弱抑霸，倡導國家不論大小、貧富、強弱，都是全球海洋治理體系的重要成員，都有平等參與海洋治理的權利。

 

共建，就是倡導各國共同努力推動全球海洋治理機制變革，擴大發展中國家在全球海洋治理中的代表性和發言權；在海洋生態保護上堅持“共同但有區別的責任”原則，促使發達國家擔起應有的責任和義務，其他國家也應力所能及採取應對海洋污染的集體行動；有效發揮涉海國際組織及非政府機構的積極作用，協商制定全球海洋治理方略。

 

共享，就是講求能力與貢獻相統一，參與全球海洋治理的各方皆有貢獻、皆有收穫，全球海洋治理的成果應普遍惠及全人類，實現全球共享；注重支持中小國家在海洋治理上的正當訴求，協助其開發利用海洋資源、技術轉移和國際融資。

 

近年來，國際社會在海洋生態環境保護、海洋污染防治、海洋生物多樣性養護與可持續利用、國際海底區域等全球海洋治理領域繼續開展對話與合作，就若干新規則制定和新制度設計進行磋商與交流。

 

當前，全球海洋治理領域最受關注的國際立法進程——“國家管轄範圍外海域生物多樣性（BBNJ）養護與可持續利用國際協定”和“國際海底區域礦産資源開發規章”的制定實施，正處於關鍵階段。構建海洋命運共同體理念和共商共建共享的全球海洋治理觀，可為其提供指引。

 

著眼破解“BBNJ國際協定”談判困局，應貫徹構建海洋命運共同體理念中“利益共同體”與“責任共同體”相統一的思想，兼顧各方關切，注重平衡海洋資源養護和可持續利用之間的關係，倡導海洋遺傳資源歸屬國際社會的共同利益，顧及遺傳資源直接開發利用方的付出，擴大並帶動發展中國家的平等參與，從海洋遺傳資源中獲得的利益應由全人類共享，並優先採用非貨幣化的分享機制。

 

同時，應強調各國共同承擔保護海洋的義務和責任，兼顧公海自由原則，避免劃區管理工具濫用，甚至淪為擴張國家管轄權的工具。積極促進發達國家與發展中國家之間關於能力建設和技術轉讓的國際交流，提升發展中國家在“BBNJ國際協定”相關領域的能力。

 

國際海底區域資源開發規章需要解決的核心問題，是如何處理承包者、國際海底管理局和國際社會三者之間的利益分配關係，確保深海開發利用與環境保護之間的合理平衡。

 

目前，開發規章對承包者所需履行義務的規定較多，而對享有的權利規定較少。因此，在開發規章修訂過程中，應注重保護承包者的優先和專屬開發權、機密信息等方面權利，以促進開發制度的實施和有效運作。重視欠發達的小島嶼國家對國際海底區域礦産資源開發過程中環境保護問題的合理關切。

 

此外，可考慮從海洋微塑膠污染防治、科學養護和合理利用漁業資源、海平面上升對沿海及小島嶼國家影響等方面入手，積極推進海洋治理國際合作，努力將相關合作項目打造成構建海洋命運共同體的樣板標杆，發揮輻射和示範效應。

 

4

 

全球海洋治理中國在行動

 

中國推進全球海洋治理，既體現于全球海洋保護、國際海底區域資源開發利用與環境保護、南北極治理等領域的國際貢獻，也涵蓋國內加強海洋生態文明建設、強化海洋環境保護和治理、推動海洋資源可持續利用等方面的持續有力舉措。

 

海洋生態系統保護和修復，是推進全球海洋治理的必然要求。

 

2020年，國家發展改革委和自然資源部聯合印發《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》，明確將遼東灣、黃河口及鄰近海域、北黃海、蘇北沿海、長江口—杭州灣、浙中南、台灣海峽、珠江口及鄰近海域、北部灣、環海南島、西沙、南沙劃為重點海洋生態區，將海南島中部山區熱帶雨林劃為國家重點生態功能區，大力推動入海河口、海灣、濱海濕地與紅樹林、珊瑚礁、海草床等多種典型海洋生態類型的系統保護和修復。

 

同年，為期8個月的“碧海2020”海洋生態環境保護專項執法行動，集中整治破壞珊瑚礁、盜採海砂、非法傾廢、破壞岸線、侵佔濕地等突出問題。近年來，中國還持續推進紅樹林的保護和修復，成為世界上少數紅樹林面積凈增加的國家之一。

 

做好國際海底區域資源的開發，對於推進全球海洋治理至關重要。

 

長期以來，中國作為國際海底管理局理事會成員，為國際海底區域治理體系建設、資源開發與可持續利用、環境保護等方面作出重要貢獻。

 

目前，中國是世界上獲得國際海底區域勘探礦區數量最多、資源種類最全的國家；作為國際海底管理局與成員建立的首個培訓和研究機構，“中國—國際海底管理局聯合培訓與研究中心”主要面向發展中國家、欠發達國家和小島嶼國家的學員，致力於深海科學、技術、政策培訓和研究工作，展示了中國促進發展中國家能力建設、推動構建海洋命運共同體的實際行動。

 

推進全球海洋治理，改善南北極治理必不可少。

 

近年來，全球氣候變暖嚴重威脅脆弱的極地生態環境。極地氣候通過洋流運動和氣候系統輻射到全球範圍，成為引發極端天氣事件的重要源頭。

 

中國作為南北極治理的重要參與者和利益攸關方，積極踐行構建海洋命運共同體理念，持續進行極地科學考察活動。比如，第37次南極科考，主要圍繞應對全球氣候變化開展水文氣象、生態環境科學調查和南大洋微塑膠、海漂垃圾等污染物監測活動；第11次北極科考，重點開展了北冰洋中心區綜合調查、北冰洋生物多樣性與生態系統調查、北冰洋海洋酸化檢測和化學環境調查和海—冰—氣相互作用觀測等調查。

 

《中國的北極政策》白皮書、《中國的南極事業》白皮書等，也從不同側面展現了中國關於南北極治理的立場主張。比如，積極通過全球、區域、多邊和雙邊等多層次的合作形式，利用北極理事會、北極圈論壇、南極條約協商會議等平臺，在極地氣候變化、科研科考、環境保護、資源勘探和開發利用、安全、人文等領域進行全面合作。

 

參與和主導國際規則制定的能力，是一國海洋治理能力的重要體現。

 

當前，圍繞全球海洋治理規則制定主導權和話語權的博弈爭奪愈加激烈。中國應進一步提升參與制定涉海國際規則的能力。

 

具體而言，一方面，對《聯合國海洋法公約》等國際通行的多數海洋規則和協定，應繼續在現有框架內發揮其建設性作用，並強調完整、準確、善意地解釋和適用《聯合國海洋法公約》是維護其權威性和有效性的前提。另一方面，對於《聯合國海洋法公約》未予規定的事項，應適用一般國際法原則和規則，並適時提請啟動《聯合國海洋法公約》審議機制，對相關問題進行審議。

 

可考慮在氣候變化、深海資源開發、海洋生物多樣性養護等領域提出建設性意見和技術性規則設置，注重與其他國家聯合提案或做其工作，以增加對我提案的支持度和採納度，及時推動有關議題進入全球海洋治理政策議程，努力將中國單方面主張訴求轉化為國際規則，引導塑造更加公正合理的國際海洋秩序。

 

放眼未來，我們應充分考慮中國正從海洋大國向海洋強國身份定位的轉變，著眼今後海洋利益拓展等因素，為國際規則制度完善預留空間和餘地。