關成華

北京師範大學教授

創新發展研究院院長

　　黨的二十大報告指出，要推進以人為核心的新型城鎮化。當前，我國正處於由資源、要素驅動的一次城市化向以創新、人才驅動的二次城市化邁進的關鍵階段。近期，我在人民論壇網發表了最新文章《中國城市化進程新特徵》，闡述了中國二次城市化的內涵、特徵和實現路徑，特此分享。

　　中國二次城市化道路及其內涵

　　我國的城市化發展，在經歷了起點低、速度快的一次城市化發展階段後，已邁入城市化的後半程。截至2021年底，我國常住人口城鎮化率達到64.72%，城鎮人口由1978年的1.7億人上升至9.1億人。

　　在開啟全面建設社會主義現代化國家的新征程之際，我國城市化面臨著更加緊迫的提質升級要求，迫切需要作出新的戰略決策和工作部署。

　　國家發改委發佈的《2019年新型城鎮化建設重點任務》明確提出要優化城鎮化佈局形態，構建城市群－都市圈－中小城市－特色小鎮的新型空間格局。

　　在國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要中，“城市化”的提法部分代替了“城鎮化”一詞，並更加強調發展壯大城市群和都市圈。

　　在此背景下，多地政府基於重塑城市發展格局、帶動城市能級提升的初衷，提出二次城市化的任務安排。正確理解我國二次城市化的道路及其內涵十分必要。

　　國內對二次城市化的定義，主要有三種觀點。

　　第一種觀點認為，二次城市化是指城市非戶籍人口入籍。

　　2011年，學者王平和肖文在研究中使用了二次城市化這一概念，並將其定義為城市非戶籍人口獲得城鎮戶籍的過程，將二次城市化水準定義為城鎮戶籍人口占城鎮人口的比重，即戶籍人口城鎮化率。因為戶籍制度及其帶來的醫療、教育、土地等政策的影響，流動人口無法和當地戶籍人口享受同樣的福利待遇，呈現出一種“半城鎮化”的狀態。

　　第二種觀點認為，二次城市化是指城市向都市的轉型。

　　一次城市化的人口轉移伴隨著城區面積的不斷向外擴張，這樣的城市化可能帶來城市空間形態和城市建設上的挑戰，表現在核心城市能級不高、中心城市引領能力不強、城市空間關聯和協調不足等方面。而二次城市化階段，則要求以科技創新引領城市建設，推進城市全面更新，打造宜居宜業的高能級都市區。同時，要抓住城市群和都市圈建設的戰略機遇，在都市區的規劃建設上實現與城市群和都市圈的協調發展。

　　第三種觀點是將二次城市化理解為“城市化2.0”。

　　從“城鎮化”到“城市化”，這一表述的轉變可能意味著政府調整了過去“最好在城鎮完成城市化”的主張，未來的城市化道路可稱之為“城市化2.0”。隨著人口流動的進一步放開和加速，人口將繼續向重點城市化區域集聚，為高水準城市化區域帶來更大的規模效益，而低水準城市化區域的競爭力則會繼續下降，形成差異化的區域發展格局。

　　與非農産業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的一次城市化相比，本文所指的二次城市化是一種體現多維度進階特徵的城市化，即人口流動由中心集聚向多點擴散轉型、空間格局由小城鎮向都市圈和城市群轉型、城市功能由産城分離向産城人融合轉型，旨在促進人口紅利二次釋放、加快城市能級量級躍升、推進城市品質全面優化。

　　中國二次城市化呈現的新特徵

　　從人口流向看，由中心集聚向多點擴散轉型。人口遷移的主要原因由單一的就業需求轉變為對美好生活和優質居住環境的更高要求，在空間上主要表現為就近城市化和向各區域中心城市集聚兩個鮮明的特徵。從而推動形成以具備一定規模的地級市和縣域為核心的就近城市化格局。未來人口將繼續向國家中心城市及其周邊地區集中，形成京津冀、珠三角、長三角、長江中游、成渝、西安咸陽、鄭州開封地區等若干集聚區。

　　從空間格局看，由小城鎮向都市圈和城市群轉型。從強調城市規模均衡發展的小城鎮模式，到重點發展人口和經濟活動高密度集聚的都市圈和城市群，二次城市化所表現出的城市間協同發展格局更加注重於促進人口、土地、技術、資本等創新要素的流動，這有助於縮小圈群內城市的發展差距，實現圈群內城市的共建共享、共同繁榮。

　　從城市建設看，由産城分離向産城人融合轉型。産城人融合指的是産業發展、城市功能和人的需求三者的有機融合，在集聚産業的同時集聚人口、完善城市功能，防止新城新區空心化。“産”與“城”的協同互動，根本上是以“人”的需求為出發點的互動。隨著經濟的快速發展，我國的産業結構發生重大轉變，産業結構的轉變意味著人對於城市功能的需求也在同步轉變。隨著人民群眾的需求從“住有所居”轉變為“住有優居”，二次城市化不能僅局限于物理範疇的城市建設，而是要綜合考量城市發展的經濟、社會、人文和生態環境，將産業轉型、消費升級、美好生活、文化傳承緊密結合。在未來的城市建設中，如何統籌産業發展和城市功能，以更好地服務於“人”的需求，是各地政府需要重點關注的領域。

　　推動二次城市化向更高品質邁進的實現路徑

　　二次城市化是不同於以往的全新版本的城市化發展道路。在實現二次城市化的過程中，要堅持以人為本、協調發展和可持續發展的原則，在創新引領、産城人融合、區域協同、綠色發展、文化交融和城市治理等方面破題發力，推動城市化發展路徑由“量”向“質”切換，更好發揮城市化對高品質發展的支撐作用。

　　注重創新引領。

　　科技創新是經濟實現持續增長的源泉，也是二次城市化實現由普到優的關鍵驅動力。在城市化的新階段，要堅持把創新作為引領發展的第一動力，因地制宜地發展新産業，促進産業結構的轉型升級，對創新載體配套資金，提升城市競爭力和人口吸引力。一是要全面落實資金支持政策。二是要積極構築創新載體集聚地。三是要切實打造高效率的創新生態系統。四是要著力構建有利於創新的服務環境。

　　注重産城人融合。

　　在産業發展方面，要推動符合城市自身比較優勢的産業發展，更有效地實現資源的合理配置。在城市功能配置方面，要統籌生産區、辦公區、生活區、商業區等功能區的規劃建設，使人既能樂業也能安居。在服務人的需求方面，要推動實現新市民的教育覆蓋，推進優質教育資源均衡發展，積極擴大公辦學位資源，保障農業轉移人口隨遷子女平等享有基本公共教育服務。要大力開展適合農民工就業的技能培訓和新職業新業態培訓，提升農業轉移人口人力資本和專業技能，提高就業創業能力，增強勞動者致富本領。要實現新市民的醫療覆蓋，不斷完善醫療保障制度，進一步強化對全體市民基本醫療需求的保障。要進一步完善醫療衛生轉移支付辦法，統籌安排農業轉移人口基本公共衛生服務經費，支持將符合條件的農業轉移人口及其他常住人口納入城鎮醫療衛生服務體系。

　　注重區域協同。

　　一是要助力城鄉協同發展。以貫徹落實鄉村振興戰略為抓手，建立建全城鄉協同發展的政策體系，推進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。通過戶籍制度改革和土地管理制度改革，破除城鄉體制鴻溝，釋放農村發展潛力，促進城鄉協同發展。二是要聚焦都市圈和城市群協同發展。探索建立中心城市引領的都市圈和城市群發展協調推進機制，充分發揮城市間協同作用，以都市圈和城市群為重點空間載體，構建有序高效、互利共贏的城市協同發展格局和跨區域空間佈局，促進城市間的知識技術溢出、經濟關聯和要素自由流動，改善資源配置效率。三是要推動東、中、西部地區協同發展。按照宜工則工、宜商則商、宜農則農、宜糧則糧、宜山則山、宜水則水的要求，深入實施區域協調發展戰略，健全更加有效的區域協調發展新機制。

　　注重綠色發展。

　　一是要加強城市生態功能。把人與自然和諧共生融入城市規劃建設管理全過程，努力打造生態宜居城市。二是要促進形成綠色生産方式。推進能源、工業、建築、交通等重點領域低碳化發展，以碳達峰、碳中和促進城市綠色生産方式的全面轉型。三是要推動城市綠色消費和生活方式實踐。建立健全統一的綠色産品標準、認證、標識體系，全力引導綠色消費。四是要注重綠色治理。對標全球先進城市，構建完備的生態環境法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴格的法治監督體系、有力的法治保障體系。

　　注重文化交融。

　　二次城市化進程中，人口流動的範圍將更廣、類型也更加多元。在體制機制上，要多措並舉引導文化交融，提升城市文化治理能力，建立多元包容的文化體系，打造城市多維文化空間。在基礎設施上，要構建優質均衡、便捷高效的文化設施網絡。要優化文化館、圖書館、綜合性文化服務中心等公共文化設施佈局，提升公共文化設施覆蓋範圍。要考慮不同群體的文化設施需求，建設具有多元文化內涵、傳承多元文化理念的建築與基礎設施。在活動形式上，要開展文化和公益活動。要積極開展鄰裡節、社區運動會、慈善救助、志願服務等豐富多彩的活動，形成相互理解、尊重、包容的社會氛圍，使新市民儘快融入社區和城市。要推動各類文化交流協會、驛站的形成，讓新市民在精神文化生活上有更多“歸屬感”“獲得感”。

　　注重城市治理。

　　由於人口和城市規模擴張帶來的“城市病”問題影響著人們的生活體驗，也制約著人們了解城市、留在城市和融入城市，打造優質舒適的生活環境是二次城市化進程中亟需解決的問題。一方面，要提高政府效能。充分運用前沿技術推動城市治理手段、治理模式、治理理念創新，建設“城市大腦”，走“智慧城市”發展之路。要推進系統治理，堅持系統觀念、運用系統思維，將全生命週期管理理念貫穿城市規劃、建設、管理的全過程和各環節，統籌推進經濟發展和社會治理，形成暢通高效的治理系統。另一方面，要全面優化營商環境。加強指導、優化服務、精簡審批、開放資源，營造公平競爭的市場環境，提供便利的政務服務，消除勞動力流動的市場壁壘，增強市場主體的活力。要促進有為政府和有效市場結合，共同推進城市治理邁向更高水準的現代化。

　　特別聲明：本文僅代表專家觀點，不代表創意中心的觀點或立場