王長江：關注依法治國下的創新困境

我今天演講的主題是《關注依法治國下的創新困境》。現實當中存在這樣的現象。一方面我們急迫的呼籲改革，但另外一方面，我們也看到改革出現很多其他的現象，好多地方處在等待觀望的狀態當中，希望中央趕快出臺什麼東西，出臺之後我們好動，否則一動就出問題了，一動就越過邊界了。

怎麼理解這種現象？我們國家的改革是有自己的路徑的。改革最基本的動力還是來自於地方和基層，我們應該承認這點。為什麼這麼説？我們總是説我們黨、政府面臨著嚴峻的考驗和挑戰，好像是説我們整個黨和政府都面臨著這樣的問題，實際上不是這樣的。一個黨、一個政府首先面對具體的人。比如説發生群體性事件，這個群體性事件燒了我們的車和大樓。燒的是中央的大樓嗎？燒的是國家領導人的小汽車嗎？不是，燒的是我們地方幹部的大樓和小汽車。

地方和基層的黨員、領導幹部首先面對的是這些具體的挑戰和考驗。因此即使為了改變自己的生存環境也有強烈創新的衝動。鄧小平怎麼評價這種衝動？他説的非常明確。我們中央好政策是從哪來的？不是我們杜撰出來的，不是我們在辦公室想出來的，而是地方進行了大量的探索，我們只是在他們的基礎上加以總結，加以概括，提升為黨的政策，於是就變成好政策了。

所以，好的改革政策應該是上下互動、良性互動的結果。用一種比較理論的語言説就是，一方面要鼓勵地方的探索和創新，另外一方面又要制定政策、規矩，也就是我們所謂的依法治國。

這次四中全會提出一個很重要的觀點把兩者結合起來。一方面推動改革，另外一方面改革又要有法有據，把這兩者結合起來。一方面我們要大力支持改革，讓大家去試去闖，另一方面又有法律的規範，下一步創新的時候有法律的依據可以遵行。我們法律的制定者，有長遠的規劃給改革提供了足夠的空間，這是非常好的良性互動的狀態。

但是，良性互動的狀態是一種理想狀態，在現實中是不是這樣呢？恰恰相反，實踐當中，我們會遇到很多的問題。首先我認為有這麼幾個問題。第一，法律法規的制定者，一是人大，二是部門。部門制定行政法規，人大制定法律。但實實在在説，人大代表的構成更多是領導幹部，實際上就是從這些部門裏來的。這樣的人大究竟會不會在改革還沒有開始的時候給改革提供一個足夠的空間？部門就更不要説了。我們所謂的改革，很重要的就是要改部門。你能設想部門制定一個法律，這個法律就是改我自己？我們能這樣設想嗎？所以，在這個概念裏面，多多少少存在那麼一點矛盾，我們如何看待是很重要的問題。

第二個方面，我們現行的體制也使得這個問題顯得比較難突破。我們現行的體制還是蘇聯給我們留下的一套高度集中的模式。這樣一套模式在權責分配上是極其不平等的。權力運行的基礎依據是權責平等。中國如果出了問題，中國共産黨是唯一的執政黨，你拿了整個國家的錢，同時你為整個國家負責。對一個黨來説是這樣的，對一個政府也是這樣的。但由於我們的體制是高度集中的體制，我們又可以在體制內部進行權責的分配。在這種情況下，我們就發生了問題。我們的權責往往是不對等的。上級是你的上級，你和它之間不是平等的關係，是服從的關係。既然是服從的關係，它又是權力的分配者，我們有沒有可能，給自己留下更多的錢，給下級更多的責任？這種情況不是假設，這種情況在現實當中存在的。久而久之就形成了一種現實，越到上層越能夠獲得更多的錢，越到下層權力都被拿走了，卻有更多的責任。

在這種情況下，我是更高的層級，手裏有錢，但是把責任推到下面去。你現在讓我制定改革的方針，説要改這種現象，我憑什麼改？我有什麼願望去改？我覺得我有權又不需要負責任挺舒服的，挺爽的。但是下面如果沒有我制定的這些規矩你就不能改，因為你必須有法可依。這樣的改革會走到什麼樣的困境中？我想恐怕是很難的。

第三個方面，在深水區進行改革，本身就帶有綜合性、系統性、整體性。如果只是下動上不動，等於動了也白動。如果上動下不動，你也推不動，必須上下齊動。在這樣一種情況下，如果上面不動，下面即使改革就會遇到很多瓶頸和風險。過去好多改革已經遇到這樣的風險了。比如，我在地方做了探索，這個探索實際證明非常成功，但是報上去，用不了多久就銷聲匿跡了，甚至乾脆來人叫停。為什麼叫停？上級找各種理由説你這個改革對你這個地方合適，但是可能出現各種各樣的問題。即使可能的問題不出現，你這個經驗對你這塊地方適應，但是對另外一塊地方可能不適應。他會找出各種各樣的理由拒絕你。因為不改對他挺好，為什麼要改？又回到我們這樣的困境當中。所以從這個角度來説我們到底怎麼對待這種現象？不是説用一種理想的狀態、理想的描述就能把問題解決掉。

站在這一點上，我們可能遇到這樣的困境？下面有很大的慾望改革，有很強的創新慾望，但是左等右等只聽樓梯響不見人下來，使得改革可能胎死腹中。我們今天的改革真的有這種危險。怎麼辦呢？我想至少有幾條還是應該大力倡導的。

第一條，應該確定改革有法有據的層級，不能只要上級的一個説法，或者審計部門的什麼説法。好多東西是部門確定的，好多東西都是過去確定的。什麼叫改革？改革就是突破很多過去的陳規陋習。不要説別的風險，不動這個東西，還認為是一個規矩，就改不動。這種情況下，改革怎麼往前推進呢？

我認為把部門立的法適當的加以清理。第一，人大是立法機構，它立的法具有法律效力。第二，政府的立法是一種行政法規，還是有法律效力的。但是再往下恐怕就得重新整理了。在黨內，我想來想去恐怕有兩層，一層是黨的代表大會和中央委員會。他們是決策級，所以做出來的一些決定必須有黨內法規的效力。第二黨紀律委員會，它不是從紀委的角度考慮問題，而是從全黨角度考慮問題。這兩個是作為有法有據最重要的層級，其他部門的法應該照這樣的邏輯梳理。

否則我們現在説有法有據，但是很多東西都進入這個法裏面，反倒使改革寸步難行。網絡管控是需要的，但是我們有很多部門，乃至於大企業，把自己的意圖放在裏面去。企業裏面發生的一件事也成了敏感詞，不能説了，不能點擊了。這樣下去還有什麼改革的動力，還改什麼。從這個角度去説，還是給它規定了一定的層級，否則的話，改革寸步難行。

第二條，對人大代表和黨代表的構成進行改革。我們現在立法者、司法者、執行者、監督者煮在一鍋裏。過去我們不太承認權力是要受到約束的。不受約束只能一鍋煮了。現在我們看到這些腐敗現象都是權力不受約束的結果。我們承認絕對權力導致絕對腐敗。我們過去分權是不科學的分權。你的決策權、執行權、監督權相互分開，有不同的機構掌握，産生一定的邊界，産生對權力無限延伸的阻隔作用。決策權、執行權、監督權捆綁在一起，分給不同的單位。每個單位都有這種決策權，每個單位都有這樣的執行權，每個單位自己監督自己，又是裁判者，又是運動員，像這樣沒有不越過邊界的。；我們人大代表的組成也是這樣的，又是領導幹部，又是人民代表立法者。你這個立法者立的什麼法？我站在我的行使權力的角度立法，這個立法能符合實際嗎？所以從這個角度去説，必須改變這種人大代表和黨代表的構成關係。關於這方面有很多人有非常好的意見。比如説加大人民代表專職代表的比例，加大黨代表專職代表的比例，減少領導幹部在人大代表當中的人數。這些都是進一步推動改革必須要做的。

第三條，改革決策方式。在立法決策中，儘量減少部門的參與。我們現在有很多是部門直接參與到決策當中，甚至我們現在成立了很多領導小組。按道理説，領導小組是一種很好的形式，超越部門之上，在部門之上做出決策，做出決策由部門執行。但小組事實上運作的方式，不一定是全部，但是很大一部分，運作的方式是，我成立一個小組，這個小組是臨時的，這個小組沒有固定的編制，我從有關部門和對象裏面抽人。比如，現在思考一個金融決策，我把銀行、財政部等跟錢有關的頭頭腦腦叫在一起討論金融決策。做出來的決策由他執行。他從執行角度做決策，所以決策權執行權完全混在一起。在這樣的情況下，你做出來的決策帶有執行者很重的痕跡，忽略了監督者的作用。這種決策方式也應該以改革的精神去推進、設計，去進行頂層設計。這方面的問題在我國還是比較多的。過去為什麼有的決策不符合老百姓的要求，引起了很大的反彈。我們自己閉門做決策，把改革變成了部門之間的相互博弈，相互討價還價，這是不行的。

第四條，建立立法訴求平臺和機制。我們説改革要有法有據我覺得是對的，因為我們國家的改革總體上應該是有序推進。為什麼要有序推進，因為我們和別的國家改革不一樣。別的國家是一步一步發展來的，碰到問題就改革。中國不是這樣的，你碰到一個問題解決一個問題，一步一步的前進自然發展，人家又發展到前面去了，你始終在人家後面。我們必須有超越意識。但是，在這種超越意識下，必須使改革有序。

很多制定規矩的這些部門，本身沒有改革的動力怎麼辦？我們可以設立一種訴求平臺。比如説我們覺得這個地方、這件事情、這個方面應該改革，我們就有提議。提到利益相關部門必須及時做出應答，不能置之不理。如果不能及時做出回答，説明你服務不週到。此問題非常的嚴重，但是你用官方語言説還是要商量研究，那也不行，必須做出明確的回應。要有這樣明確的回答機制，讓部門，讓所謂的上級單位也擔起改革的責任，只有這樣才能真的使得改革能夠落實。

改革要有法有據，改革要依法治國，在這樣的框架裏面進行，這個框架是沒有錯的，問題是運行到現行體制中還發現有不少的問題，如果不克服這些問題，我們的改革停留在口頭上，無法向前，這是我們每個人負不起的責任。我們必須對這些問題加以強烈的關注。（王長江）