北京實施延遲退休有何先驗意義

漫畫張建輝

　　7月6日，北京市政府網站公佈《北京市“十三五”時期人力資源和社會保障發展規劃》，提出北京市將落實國家基礎養老金全國統籌和漸進式延遲退休年齡政策。目前，漸進式延退政策已經擬定，正在按程式報經有關部門批准。這意味著，北京實施延退政策已步入倒計時。

　　實施“延遲退休年齡”的政策，是十八屆三中、五中全會提出的目標。此前，人社部曾透露，延退具體方案將於2016年向公眾徵求意見，2017年正式出臺，而最根本的原則，是“小步慢走，漸進到位”，給公眾做好心理準備的時間，在政策出臺後至少五年，才會漸進式實施。在延退政策還未取得廣泛社會共識之時，北京如何落實延退政策，不僅將對北京社會經濟發展産生重要影響，對於全國延退政策的實施，也具有先驗意義。北京實施延退政策有什麼獨特優勢和劣勢，需要在哪些方面配套改革以擴大社會共識，有沒有可能形成可複製經驗，能給産業結構和勞動力結構帶來什麼變化，將決定著延退制度實施的進度和最終效應。

　　延退政策的出發點

　　延退之所以成為政策選項，在於中國目前是世界上退休年齡最早的國家。

　　研究制定和以漸進方式實施延退政策，是對老齡化趨勢、延長人口紅利、減輕國家養老金支出壓力、優化勞動力結構等綜合考量的結果。根據國家統計局《2014年國民經濟和社會發展統計公報》，2014年中國13.67億人口中，60歲及以上的老人2.12億人，佔總人口的15.5%;65歲及以上人口數為1.37億人，佔比10.1%。按照國際通行標準，一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，就意味著這個國家或地區處於老齡化社會。以此來看，中國已經進入老齡化社會階段。而且，老齡化程度還在不斷加深。據世衛組織預測，到2050年，中國將有35%的人口超過60歲，成為世界上老齡化最嚴重的國家。

　　中國老齡化的出現和發展趨勢，與其他國家迥然不同。發達國家中，法國進入老齡化社會用時115年，美國是60年，德國40年，日本24年，而中國僅用了18年。中國之所以出現“未富先老”的特殊走勢，是預期壽命增加和生育率持續下降共同作用的結果。如果這種情況持續下去，勞動力供給將持續下降，社會撫養比將持續上升，中國經濟的比較優勢將無從發揮，人們的生活品質將難以提高。因此，必須未雨綢繆。

　　延退之所以成為政策選項，在於中國目前是世界上退休年齡最早的國家，平均退休年齡不到55歲。這大大低於全球水準，更低於其他進入老齡化社會的國家的水準。歐美國家平均退休年齡在62B67歲之間，墨西哥男性退休年齡甚至達到72歲。適當延遲退休，已是國際社會的普遍選擇。而現在，中國正處於實施延退政策的時機窗口。按照有關部門測算，目前還處在社會撫養負擔比較輕的時期，2014年人口的總撫養比是36.2，調整完善退休政策還可從容進行，能給社會一個理解和適應的時間。而如果平均退休年齡達到經合組織(OECD)64歲的水準，人口紅利就可長期保持。此外，養老金結餘年均可增加200億元以上，從而與老齡化加深同步。

　　就北京而言，深度老齡化所面臨的挑戰同樣存在。據北京2014年度《健康白皮書》披露，北京人均期望壽命已達到81.81歲。從人口比例看，已完全進入老齡化社會。隨著近年來二孩政策放寬，北京出生率有回升之勢。這些趨勢表明，未來北京少兒和老年人口的負擔系數將出現增長越來越快的態勢。可以説，逐步實施延退，既是落實國家戰略，也是針對北京未來經濟社會發展趨勢的政策“投資”。

　　北京的優勢和劣勢

　　北京的社會撫養比較低，可以從容制定並實施延退政策，用較長的時間爭取社會共識。

　　實施延退政策，必鬚根據自身人口結構、人力資源分配與供求、勞動力教育程度、社會保障水準等多重因素，制訂出穩妥計劃，最大程度取得社會共識。與其他地區相比，北京在許多方面具有一定的優勢。從人口結構看，北京戶籍居民結構為“紡錘形”，即位於兒童和老齡兩端的較窄，中間年齡段人口較多。最突出的是45B60歲年齡段和25B35歲年齡段，這是上世紀50、60年代第一個出生高峰及上世紀70、80年代改革開放後第二個出生高峰的結果。這意味著，北京的社會撫養比較低，可以從容制定並實施延退政策，用較長的時間爭取社會共識。

　　從人力資源的分配與供求看，根據第六次人口普查數據，北京的社會階層結構為，國家與社會管理者階層佔0.48%，企業負責人階層佔2.49%，專業技術人員階層佔20.39%，辦事人員階層佔15.46%，商業服務人員階層佔33.82%，産業工人階層佔21.54%，農民階層佔5.81%。相較而言，延退的阻力小于其他地方。此外，由於異地人才、高校畢業生留京願望強烈，北京的勞動力供應不虞◇乏，勞動力素質面也較高，他們對延退的態度與公務員群體接近，對延退有較高的可接受程度。

　　從社會保障水準看，據北京市人社局發佈的2015年北京社保事業發展報告，全年社會保險基金收入2601.4億元，支出1848億元，當年結余753.4億元，這在全國居於前列。不存在養老金支付壓力，便於北京實施延退政策時能更多地考慮養老金並軌、代際公平等深層次的改革問題，積累改革經驗。

　　不過，北京實施延退政策也面臨一些不利因素。當前，疏解非首都核心功能是重點工作，部分企事業單位的外遷，會增加相關單位工作人員的疑慮，延退是否會增加因外遷已經增加的工作成本，是否還能享受北京較高水準的養老待遇等，可能成為實施延退的阻力。此外，郊區農民農轉居和就業將對社保基金帶來多大壓力等，也需要相應預案。還要看到，儘管延退有助於高精尖項目工作人員繼續發揮作用，但不足以彌補外來勞動力急劇減少留下的勞動力空缺。在經濟增速放緩的形勢下，如何調劑、分配低端勞動崗位的勞動力，保證就業的穩定，不出現延退者佔據新求職者崗位的現象，也是一大考驗。

　　實施延退的兩個主軸

　　發揮北京在實施延退方面的獨特優勢，需要設立兩個軸心：産業調整和民生。

　　發揮北京在實施延退方面的獨特優勢，盡可能凝聚共識，避免形成不必要的衝擊，需要設立兩個軸心:一是順應産業調整趨勢，二是始終把民生放到重要考量位置，以期將經濟和社會正向效益最大化。

　　去年，北京一二三産的結構比例優化到0.6:18.7:80.7，服務業佔GDP比重首超80%，接近國際大都市發展水準。此外，高端産業引領經濟的特徵明顯，北京已是全國最重要的金融中心、文化創意中心、信息軟體中心、高端製造業中心之一。北京既是資本的聚集地，也是智慧的聚集地。但與此同時，大量低端産能仍未消除，民生水準仍參差不齊，周邊經濟和社會發展的聚合效應仍低於長三角和珠三角地區。與美國東北部“銹帶地區”復興時期相比，在公共政策、産業政策、城市發展規劃等方面也還有差距。

　　在這樣的背景下，又逢經濟增速放緩之時，實施延退政策必須把全要素生産率的提高與延退政策的契合放到突出位置，確保不因延退引發經濟增長曲線下滑。根據此前各智庫和研究機構給出的延退版本，有主張採取“一刀切”方式的，有主張從女性開始實施遲退的，有主張每年延退幾個月直到統一延遲退休年齡的，等等。總的來看，無論是主張剛性退休方式的，還是彈性退休方式的，實際上都還是“一刀切”思維，退休年齡的上限怎麼測算，按性別區分退休是否會遭到民意反對等，論述都不充分。站在全國角度，這種實施方式或許有利於延退的推進效率，但未必適用於不同地方。

　　依筆者看，至少不應把性別或年齡作為延退的全部參照係。按照不同地方的産業結構，在不同産業實施不同延退方案，或許對於經濟的衝擊力最小。以北京為例，建設以企業為主體的創新體系、發展“高精尖”産業、推動京津冀産業協同發展、統籌信息化建設等是今年兩會確定的經濟發展方略。“高精尖”産業需要有經驗的人才，各行業也需要“高精尖”人才，因此可以按自願原則，率先在這部分群體試行延退，這對於就業需求最大的中低端就業市場的衝擊力不大，還可以保證人才向周邊進行智力輸出，推動京津冀協同發展，這樣，就可在延退與北京發展戰略之間找到契合點。

　　民生是另一個延退主軸。中低端崗位本就勞動強度大，回報率偏低，實施延退應放在第二步。通過財政補貼、稅率調整、市場激勵等方式提高這些工作崗位的容納度和回報率，才有可能保證就業不被衝擊，與百姓相關的服務品質不受影響。

　　按産業、分階段實施延退，才能讓經濟和民生少受衝擊，才有可能獲得更多社會共識，併為推進相關改革打下基礎。

　　北京延退的先驗意義

　　推動相關改革，並努力向深水區推進，北京先行實施的延退政策，就可以産生增值改革效益。

　　客觀上，北京的首都功能、經濟和社會發展特點以及社會保障水準等決定了，北京落實延退的方式未必適合其他地區。比如，已經出現養老金缺口的地區，延退的利益性考量會更多;“三高”産能亟待消化的地區，在企業去産能和員工轉崗壓力下，會更傾向於採取“一刀切”式政策，等等。北京實施延退也有個推動、實施和評估的過程。因此，在一段時間內北京延退都難以具備可複製的經驗。

　　但是，這並不代表北京實施延退沒有先驗意義。自延遲退休政策漸趨明朗以來，從學界到坊間，對延退的方式爭議不斷。核心問題是:延退到底能不能起到補充養老金的作用，是否會在勞動者之間造成代際不公平，不同群體的養老金差異是否會因此更加擴大，等等。

　　必須指出，儘管延退能起到彌補養老金潛在缺口的作用，但不是唯一選擇甚至不是主要選擇。在引入延退這種偏行政化的措施的同時，也需要注重引入市場機制。僅僅打破過去養老金只能用於存銀行或投資國債的束縛，讓養老金按比例入市，其年收益率就會超過延退所得。這已被入市的社保基金驗證。此外，大量沉睡在賬戶上的養老金還未盤活，由此造成了貶值損失。改革政府性基金的管理方式，養老金就可以得到善用，起到彌補缺口的作用。因此，不能因為延退就輕忽補充養老金這一訴求中的改革要求。

　　同樣，對於是否會造成代際不公或公務員與企業職工養老待遇不公的問題，也需要改革而非延退來回答。增加退休人員的退休待遇，以財稅改革的方式補償中低端勞動者，擴大就業，是對代際不公的最好回答。而對於願意延退的公務員群體與不願意延退的企業職工群體，進一步推動養老金並軌，讓不同群體有相近的養老預期，才能彌合立場分歧，讓延退獲得更多支持。

　　《北京市“十三五”時期人力資源和社會保障發展規劃》提出，要推進多層次養老保險體系建設，適度提高離退休人員基本養老金、城鄉居民基礎養老金和福利養老金水準，適度縮小不同群體之間差距等，為引入市場機制、注重代際公平和不同群體的養老公平預留了改革空間。在條件成熟的情況下依照國家政策推動相關改革，並努力向深水區推進，北京先行實施的延退政策，就可以産生增值改革效益，為全國養老制度的整體改革提供借鑒。這是北京實施延退的最大價值所在。（徐立凡）