當前南海形勢及中國面臨的挑戰

當前南海形勢及中國面臨的挑戰

演講人：吳士存 演講地點：光明日報社 演講時間：2016年7月13日

　　編者按

　　菲律賓南海仲裁案仲裁庭7月12日作出非法無效的所謂最終裁決。所謂的裁決迎合了菲律賓及國際上某些勢力損害中國在南海的領土主權和海洋權益的企圖。對此中方多次聲明，菲律賓共和國阿基諾三世政府單方面提起仲裁違背國際法，仲裁庭沒有管轄權，對這樣的裁決，中方表明不接受、不承認的立場。7月13日中國南海研究院院長吳士存應光明講壇之邀，在光明日報社就南海問題開講。

　　吳士存歷史學博士，博士生導師、研究員。現任中國南海研究院院長，兼任南京大學中國南海研究協同創新中心副主任，博鰲亞洲論壇研究院副院長等職，外交部外交政策諮詢委員會委員。吳士存致力於南海問題研究20多年，長期從事南海史地、海洋劃界、國際關係與地區安全戰略等跨領域研究，曾參與中越北部灣劃界談判，主持相關課題100余項。

　　如何看待菲律賓單方面提起的南海仲裁案

　　7月12日，菲律賓訴中國“南海仲裁案”仲裁庭公佈了所謂最終裁決。這場歷時三年半的仲裁鬧劇終於落下帷幕。其長達500多頁的裁決既出乎意料，又在意料之中。之所以説出乎意料，是因為仲裁庭將菲律賓提出的15項訴求幾乎照單全收，而對中國在南海的領土主權和海洋權益近乎全盤否定，完全背離了一個國際仲裁機構應有的公道和正義的角色。之所以説在意料之中，是因為去年10月29日的管轄權和可受理性裁決已經表明，仲裁庭一邊倒地支持菲律賓的非法主張，已淪為美、日等域外國家在南海與我進行地緣政治博弈和挑戰我在南海固有權利及合法主張的工具。

　　仲裁裁決恣意否定我南沙群島海洋地物的島嶼地位及其群島整體性主張，否定我在南海的歷史性權利，這種擅自越權和擴權裁決，不僅無視《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）顧及和保護締約國主權的基本前提，而且完全背離了《公約》促進和平解決爭端的目的及宗旨，嚴重損害了《公約》的完整性和權威性。對此，中國不接受、不承認。這一非法裁決是無效的，對中方沒有拘束力，也不可能否定中國在南海的領土主權和海洋權益。

　　在此，有必要回顧一下這一非法仲裁程式的來龍去脈。

　　7月8日，人民海軍在南海舉行實兵對抗演習，圖為574艦發射艦空導彈。蒲海洋攝/光明圖片

　　2013年1月22日，在未與中方協商更未徵得中方同意的情況下，菲律賓依據《公約》附件七和第287條，單方面向國際海洋法法庭提起強制仲裁程式。中方于2月19日退回菲方《仲裁通知》，同時表明“不接受、不參與”菲律賓單方面所提仲裁的嚴正立場。2014年12月7日，中國政府發佈《關於菲律賓所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》，系統闡釋了中國“堅決反對，不接受、不參與”仲裁的立場及相關國際法依據。

　　首先，菲方的訴訟請求雖然被巧妙包裝成《公約》的解釋和適用範圍，但其本質仍是領土和海域劃界爭議。領土爭議不屬於《公約》調整的範疇，而海洋劃界已由中國政府在2006年聲明中排除。其次，中菲之間已就談判協商解決有關爭議達成共識。中菲自1995年到2011年達成的數個共識文件，都確定了中菲之間的領土爭議和海洋劃界爭議應通過友好協商和談判解決。此外，中國與東盟十國共同簽署的《南海各方行為宣言》（DOC，以下簡稱《宣言》）中，第四條也明確規定：有關領土爭議和海洋管轄權爭議由當事方直接通過談判和協商解決。基於約定必須遵守的國際法原則，菲方的訴求不僅違背了其作出的承諾，而且也是違反國際法的。

　　南海仲裁案已不是純粹的法律問題，菲方背後有某些西方大國的操縱。在仲裁結果公佈之前，就已有一些大國開始利用各種渠道向國際社會釋放信息，要求中國執行裁決。似乎這些國家已預知仲裁結果，至少已經知道裁決將不利於中國，唯恐中國不執行裁決。因此，裁決結果顯然已被有關國家預先設計過。

　　顯然，菲律賓提起仲裁以來，中菲之間的南海爭議不僅沒有解決，反而不斷加劇，裁決的公佈必然會進一步加劇中菲之間的有關爭議。

　　菲律賓新總統杜特爾特在選舉期間和當選之後都有積極改善中菲關係的表示，有意將中菲南海爭議重新拉回到通過雙邊途徑、談判協商解決的正確軌道上來。但這取決於他能夠下多大的決心，有無這樣的能力和意志來抵禦一些域外國家對其施加的影響。

　　仲裁的鬧劇雖然已落下帷幕，但因裁決給南海和平穩定投下的“陰影”短時間內恐難以消除。然而無論如何，中國政府決不會放棄千百年來中國通過先佔、開發經營和管轄南海諸島及相關水域獲得的領土主權和海洋權益。而且，中國不接受不公正的裁決結果，在國際法實踐中是有先例可循的。根據美國一位學者的統計，從1946年國際法院成立到2004年的60年間，國際法院所做判決的“不被執行率”高達44%，而帶有強制管轄性質案件的執行率只有33%，其中有兩起案件涉及美國。因此，從這個意義上講，中國不執行對中國本來就沒有約束力的非法裁決既非開創了什麼“惡劣先例”，更談不上無視國際法和挑戰國際秩序。

　　南海問題的起源與實質

　　南海問題實質是中國與越南、菲律賓、馬來西亞、文萊等國圍繞南沙島礁主權及海洋管轄權的地區性的海洋爭端。

華陽燈塔。新華社記者 陳益宸攝    

　　歷史上，中國最早發現、命名、開發南海諸島，長期、和平、有效地對南海諸島及相關海域實施行政管轄，建立了對南海諸島的主權和相關海洋權益。二戰期間，日本一度非法侵佔我國南海諸島，並將南海諸島更名為“新南群島”，劃歸台灣總督府高雄州高雄市管轄。1945年二戰結束之後，根據1943年《開羅宣言》和1945年《波茨坦公告》的有關規定，中國政府于1946年恢復對南海諸島行使主權。

　　直至20世紀70年代初，南海周邊國家並沒有對中國擁有南沙群島的主權提出異議，南海局勢是平靜的，沒有所謂的“南海問題”。此後，一些南海周邊國家開始對中國南沙群島的島礁提出領土要求，甚至非法侵佔部分島礁，由此導致南沙群島領土爭議。這些國家還依據《公約》，提出了專屬經濟區和大陸架主張，這些海域主張覆蓋的範圍相互重疊，從而形成了南海部分海域的劃界問題。

　　南海問題産生的主要原因大致是：

　　第一，20世紀60年代末，在南海地區發現了豐富的石油和天然氣資源。1968年，聯合國亞洲暨遠東經濟委員會亞洲外島海域礦産資源聯合探勘協調委員會發佈的勘察報告指出，越南沿岸鄰近海域、南沙群島東部和南部海域蘊藏著豐富的石油和天然氣資源。1969年，美國海洋調查船“亨特號”在南海進行地質調查，並宣稱探明南海大陸架上蘊藏著豐富的油氣資源。1973年，世界範圍內的第一次石油危機加深了人們將石油看作一種戰略資源的認識。南海的資源前景極大地刺激了越南、菲律賓等國。越、菲等南海周邊國家開始加大蠶食中國在南沙群島及相關海域權益的實際動作，並陸續提出領土和海洋權益主張。

　　第二，《公約》的誕生及其創設的新制度，導致海域劃界爭議加劇。其中專屬經濟區制度與南海問題的産生有直接關聯。按照《公約》第121條的有關規定，島嶼如果可以維持人類居住，或可以維持自身經濟生活，就可以主張200海裏專屬經濟區，賦予了基於島嶼主張海域的權利，島嶼在主張海域和未來海域劃界中的地位和作用顯著提升。

　　此外，南海的地緣政治地位、殖民主義和大國爭霸等因素也與南海問題的産生密不可分。加之二戰後，中國政府雖然于1946年接收了南海諸島，但是除中國台灣駐守的太平島外，其他島礁長期沒有派兵駐守，有效控制不足，從而給一些國家對中國南沙島礁的覬覦之心和非法侵佔的行為留下了空間。

　　當前南海形勢與推動南海問題升溫的主要因素

　　自2009年以來，南海問題持續升溫，其主要原因包括：

　　第一，美國等域外大國通過政治外交、軍事、輿論等手段，逐步加大對南海問題的介入力度，加劇了南海海上形勢發展的複雜程度。特別是隨著美國“亞太再平衡”戰略的推進，南海問題成為其牽制中國，維持其在亞太地區主導權的一個重要抓手。隨著美國加大在南海地區的軍力部署和軍事活動，開展針對中國的南海“常態化”巡航，刺激了地緣政治競爭意識在本地區的回潮。

　　第二，中國的崛起和發展，使其他爭端國對能否保住其非法控制的南海島礁産生焦慮。部分國家擔憂隨著中國的日漸強大，將有可能採取某種方式來收復被非法侵佔的南沙島礁。因此，部分爭端國通過國內立法、訴諸第三方機制、與域外國家深化結盟或結伴、向域外大國提供軍事基地等方式來“合法化”和“漂白”其非法主張和侵佔所得，以鞏固其對南沙已控制島礁的非法佔有。

　　第三，菲律賓、越南等有關爭端國為鞏固和擴大南海權益主張，不斷推動南海問題國際化和擴大化，加大島礁擴建等單邊行動力度。

　　當前的南海形勢呈現出幾個新的特點：

　　第一，南海問題逐漸由領土爭議和海域主張爭議演變為地緣政治、資源開發和航道管控的博弈。

　　第二，南海問題“被擴大化”，已由原來直接當事國之間的“島爭”，擴大到域內外力量之間的“海爭”或“水爭”。

　　第三，由於南海地區安全機制的缺失，以及亞太地區安全結構的演變和調整，南海周邊國家對中國的“戰略猜疑”上升，並採取尋求域外國家的安全保護和加強自身軍力建設的應對策略。因此，“大國借機謀勢、小國伺機謀利、大小國聯合應對中國”，以“結盟”和“拉幫結派”、謀求相對軍事優勢為特徵的南海地緣政治博弈的特點日趨明顯。

　　

中國在南海的歷史性權利

　　中國在南海擁有歷史性權利是不爭的事實，這是在中國千百年來在開發、經營和管轄南海諸島及相關海域的過程當中逐步形成的，並有大量的歷史證據作支撐，比如海南漁民使用的《更路簿》。（詳見本報6月30日光明講壇版）

　　《更路簿》是中國古代使用的一種航行指南，記載了通往某個地區的航程和航向。其中古代在海上燃香一支所花費的時間為一更，一更一般能行駛10海裏左右；“路”指的是航海羅盤指向的針路，即航向。海南漁民使用的多個版本《更路簿》大約起源於明代早期，一直流傳至今，記載了前往西沙、南沙各島礁捕魚的航向航程、物資特産等。《更路簿》還生動形象地記載了100多處對西沙、南沙島礁的命名，如“醜未”（渚碧礁），是以羅盤方位命名；“赤瓜線”（赤瓜礁），是以特産命名；“秤鉤”（景宏島），是以島礁形狀命名；“雙門”（美濟礁），是以水道數量命名。《更路簿》還記載了200多條航線，是中國人民持續開發利用南沙島礁及相關海域的真實記錄。《更路簿》無疑是中國擁有南海諸島主權和歷史性權利的確鑿證據。

　　《公約》雖然沒有對歷史性權利作十分明確的界定，但也沒有否定歷史性權利的存在。而且，《公約》的宗旨包含了對歷史性權利的尊重。同時，歷史性權利為國際法和國際仲裁實踐所認可，比如2003年的厄立特裡亞訴也門案，2015年的毛里求斯訴英國案，都明確承認了歷史性權利的存在。《公約》序言中明確規定：本《公約》沒有涉及的其他問題仍然屬於一般國際法調整的範疇。因此，歷史性權利屬一般國際法調整的範疇，中國不會因為《公約》無此明確定義而放棄其在南海的歷史性權利主張。

　　“南海行為準則”磋商取得重要進展但障礙尚存

　　在2013年9月的中國-東盟第六次高官會上，中國和東盟十國達成了啟動“南海行為準則”（COC，以下簡稱“準則”）磋商的共識。從啟動磋商到現在取得了一系列成果和“早期收穫”項目，已經達成了兩個共識文件，建立了兩個熱線平臺，即“中國和東盟國家海上搜救熱線平臺”和“海上緊急事態外交高官熱線平臺”。

　　“準則”是一個危機管控機制，中國比任何一個國家都希望通過這樣的機制使南海缺乏危機管控機制的問題得到解決。但期望相關方就“準則”在較短時間內達成共識也是不現實的。首先，《宣言》只是中國和東盟之間的一個政治文件而非法律文件，並且經過了六年的艱苦談判；而“準則”更加複雜，涉及的層面更加廣泛，且目前東盟內部在“準則”的性質、覆蓋範圍等問題上還存在分歧。其次，由於域外國家介入南海事務，向某些爭端國釋放了錯誤信號，使少數國家不斷給“準則”磋商製造障礙，這是“準則”磋商進程中面臨的主要挑戰之一。再次，菲律賓違背《宣言》達成的共識，單方面提交強制仲裁程式偏離了正常的談判解決軌道，也給“準則”磋商所需的良好氛圍製造了負面影響。此外，仲裁裁決的公佈也使得未來的“準則”磋商更加困難重重。

　　美國的南海政策走向

　　南海局勢發展到今天這個地步，美國要負很大責任。2016年美國總統選戰已經揭幕，無論誰當選，美國都將更加重視亞太地區，其在亞太地區加強軍事同盟體系建設和軍事部署的趨勢恐怕不會逆轉。我們不應忘記，正是在希拉裏·克林頓任奧巴馬政府的國務卿期間，美國開始以公開、高調的方式加大對南海事務的介入。2010年7月23日，她在越南河內的東盟外長系列會議上挑起所謂南海“航行自由與安全”問題，聲稱美國在南海擁有重大利益，希望由美國主導一個多邊機制解決南海問題。2011年訪問菲律賓時，希拉裏在一次講話中甚至使用菲律賓單方面用的“西菲律賓海”一詞指代南海。可以預見，希拉裏若當選美國下屆總統，在南海問題和“亞太再平衡”戰略的推進上可能會有一些新動作。

　　中美之間在南海問題上仍有共識，尤其是2013年6月習近平主席訪問美國，與奧巴馬總統進行“莊園會晤”，提出構建“新型大國關係”，指出中美雙方應堅持不衝突不對抗，相互尊重，合作共贏。具體到南海問題上，相信美國領導人和戰略家也認識到，中美對抗並不符合美國國家利益，美國為了盟國而與中國在南海開戰代價太大。可以想像，如果中美之間在南海發生衝突，甚至升級為戰爭的話，對中美雙方，對本地區國家，對國際社會都將是一個災難。

　　作為南海最大的沿岸國和本地區最大的經濟體，以及南海航線的最大使用者，中國比任何國家都更關心南海的和平穩定和航行自由。在這方面，中美兩國不是沒有共同利益。

　　中美雙方2014年11月在北京簽訂了《海空相遇安全行為準則諒解備忘錄》和《重大軍事行動相互通報信任措施機制諒解備忘錄》，2015年9月雙方完成了“重大軍事行動相互通報機制”新增“軍事危機通報”附件以及“海空相遇安全行為準則”新增“空中相遇”附件的正式簽署，“兩個互信機制”的建立對中美避免誤解誤判和海空意外事件具有積極意義。雖然美國頻繁進入我國實際管控島礁的附近海域，但彼此還是有相應的安全規則可以遵守。雙方對管控危機，防止危機衝突升級到各方都不樂見、都將付出沉重代價的局面是有共識的。

　　中國是南海和平穩定的捍衛者

　　南海事關中國的主權、安全和發展利益。中國一直致力於維護南海的和平穩定，推動《宣言》框架下的海上合作，並積極參與和推動事關南海和平穩定的機制建設，始終以克制和理性的態度處理與其他國家的爭議。中國的南海政策包括：

　　第一，維護南海的和平與穩定。南海的和平與穩定是南海爭端當事方及所有南海利益攸關國的重要關切。中國作為最大的南海沿岸國，始終致力於維護南海的和平和穩定，既是南海和平穩定的建設者也是捍衛者。

　　至於國際社會廣泛關注的南沙島礁建設問題，在島礁建設之初中國就已經向國際社會承諾，島上設施主要服務於和平目的，尤其是為本地區國家和國際社會提供海上搜救、助航等公共服務産品。

　　第二，維護南海的航行安全和自由。這也是國際社會，尤其是一些域外大國的主要關切。南海是重要的海上通道，確保各國依照國際法所享有的南海航行和飛越自由是中國和其他南海沿岸國的重要共識。事實上，南沙爭端産生近半個世紀以來，南海航行自由從來沒有因爭端受到過干擾。

　　第三，通過對話協商來解決爭議。中國一向堅持由當事國通過對話協商的方式解決南沙島礁領土和海洋管轄權爭議，這一主張是中國和其他聲索方以及中國和東盟十國達成的重要共識，被寫入《宣言》。對話協商解決敏感複雜的領土和邊界問題也是國際社會的普遍選擇。中國對此擁有眾多成功經驗，已經通過雙邊政治磋商和談判同14個陸上鄰國中的12個解決了陸地邊界劃界問題。中國還于2000年同越南解決了北部灣海上劃界問題。2015年12月，中韓正式啟動海洋劃界談判。

　　第四，擱置爭議，共同開發。南海問題應該説是涉及國家和爭議島礁數量最多、爭議海域面積廣的海洋爭端。在短時間內解決如此複雜的問題並不現實。唯一可行的選擇就是中國所倡導的“擱置爭議、共同開發”。通過在爭議海域實施共同開發合作，有助於有關各方積累政治互信，從而為最終解決南海問題創造條件。

　　第五，“雙軌思路”。2014年中國提出了處理南海問題的“雙軌思路”。2014年11月，李克強總理在緬甸出席東亞峰會時予以了確認。“雙軌思路”基本內涵是指有關具體爭議由直接當事國通過談判和協商解決，南海和平穩定由中國和東盟國家共同加以維護。“雙軌思路”旨在解決東盟與域外國家對南海和平穩定的關切，是中國政府繼“擱置爭議、共同開發”之後，推動南海問題朝著正確方向發展所邁出的重要一步。

　　總之，中國是南海和平穩定的堅定捍衛者。正如習近平總書記所指出的：“中國一貫維護國際法治以及公平和正義，堅持走和平發展道路。中國堅定致力於維護南海和平穩定，致力於同直接有關的當事國在尊重歷史事實的基礎上，根據國際法，通過談判協商和平解決有關爭議”。

　　（光明日報記者王曉櫻對本文亦有貢獻）