特朗普打“南海牌”隱含巨大風險

　　1月23日，特朗普政府的白宮發言人斯賓塞在首次記者招待會上就南海問題發難。他在接受記者提問時表示，“我認為美國會保護自身在那裏的利益。如果事實上，這些島嶼在‘國際水域’而非屬於中國，那麼，我們將保護國際領土不被一個國家接管。”這一言論比起美國國務卿蒂勒森早前在提名聽證會上所表示的“中國登上南海島礁將不被允許”、“中國在南海花費數十億美元修建的島嶼是非法的”這類的話要模糊一些，但兩者的表態仍然有其內在的關聯性，預示著特朗普政府的南海政策已經開始出現不惜利用美國的軍事優勢、推高中美軍事衝突的危險轉向。

　　斯賓塞的言論是對美國南海政策的“修正主義顛覆”

　　儘管中美兩國在南海問題上長期存在著明顯的認知差異和戰略競爭，但剛剛下臺的奧巴馬政府的南海政策至少還保持了一點做超級大國的政治和法律常識，在南海問題上炒作、干預的同時，其南海政策還是有點外交底線的。

　　奧巴馬政府多次強調美國對南海島礁主權“不持立場”，美國的南海問題關注一是要實現和保持南海主權與海洋權益爭議的和平解決，而是要保證南海作為國際最繁忙的商業水道的“航行自由”，三是要南海主權爭議的處理需要符合國際法，四是美國反對南海的“軍事化”。奧巴馬政府的南海政策存在著諸多的偏見和問題，例如強調“爭議的和平解決”無外乎在南海沿岸國煽風點火，四處誇大“中國威脅論”，讓東盟國家更多地在安全上依靠美國;奧巴馬政府大吵大嚷的“航行自由”，是給美國軍事介入南海和炫耀美武力提供藉口，讓美國可以倚仗其海空優勢在南海進行“抵近航行”、或者“穿越飛行”，這其實是美國保持南海戰略性干預的籌碼。反對南海“軍事化”，更是美國不顧自己在南海頻繁的艦隊巡航、擴大南海軍事部署、戰略轟炸機遠程奔襲演練等諸多行動才是南海軍事化最大的始作俑者的事實，力圖阻礙中國在南海島礁和在建島嶼上部署必要、但是有限的防禦性力量的藉口。但奧巴馬政府的南海政策，至少還講一點國際法的常識，一是沒有指責中國在建島礁的正常維權活動是“非法”;二是不公開質疑中國所屬南海島礁的主權地位，頂多在美國的官方話語和媒體中，偏心眼地稱這些島礁是“爭議性”海洋地物。三是奧巴馬政府雖雖然對中國在建島礁和南海島嶼進行了數次“抵近航行”，但從未聲稱美國想要阻止中國的島礁建設。

　　然而，從蒂勒森和斯賓塞這兩個特朗普政府團隊重要幹將的南海言辭我們可以看到，美國新政府似乎一是要公開否定南海島礁的中國主權歸屬，將其立場從主權爭議中的“不選邊”完全轉向“選邊”，公然否定中國具有充分的國際法依據和歷史證據的南海島礁主權主張;二是對中國進行近乎赤裸裸的軍事恫嚇，揚言美國要保護這些“國際領土”不被“一個國家接管”;三是模糊化美國的“南海利益”，將奧巴馬政府強調“和平解決”、“國際法原則”與“航行自由”這三大利益訴求，擴大為由美國政府單方面重新解釋和需要採取軍事行動維護的“強權利益”。

　　“國際水域”的用語挑戰國際法

　　《聯合國海洋法公約》中並沒有“國際水域”一詞。地球表面的海洋按照該公約的規定，可以分為內水、領海、毗鄰區、專屬經濟區和公海。對於南海這樣的由6個沿岸國和一個地區(台灣)組成的半閉海，由於遠非深海和大洋，再加上海洋島礁等地物既眾多、又複雜，按照聯合國海洋法公約的“由陸定海”的原則，南海的海域組成具有複雜的海洋法律屬性和特徵。儘管存在著爭議，南海沿岸國紛紛在南海宣佈有自己的領海、毗鄰區、專屬經濟區、或者歷史性權利海域。即便專屬經濟區在海洋法屬性上是“公海”，但《公約》規定各國在專屬性經濟區的航行等行動，但需要尊重沿岸國的基本關注和利益。

　　“國際海域”一詞，是美國這樣的傳統海洋軍事強國所使用的概念。其基本目的就是刻意模糊世界各大陸近海海域所具有的海洋法屬性，盡可能地放大“公海”及“公海”的法律地位給予海洋軍事強國的行動自由。在斯賓塞的講話中，他可以回避南海海域所具有的不同海洋法地位，用“國際水域”故意掩蓋中國在南海諸島主權、以及依據南海主導主權而在南海所依法擁有的內水、領海、毗鄰區以及專屬經濟區等海洋權益。更有甚者，斯賓塞枉顧這一基本島礁主權歸屬的性質，妄稱“國際水域”內的中國島礁地位的主權“不確定性”，以此來強化美國挑戰和否定中國南海島礁主權及相關海洋權利的合法主張。無論是從《開羅宣言》到《波茨坦公告》，從1946年林遵將軍率領海軍收復南海諸島，到1948年國民政府公佈的《南海諸島位置圖》、再到1951年的《舊金山和約》以及隨後日本與當時台灣蔣介石政府簽署的《中日和約》，中國對南海諸島擁有主權的法律依據充分、歷史證據確鑿，這不是任何美國政府可以否定的。

　　美國的南海政策為什麼出現危險轉向？

　　特朗普政府上任不到一個星期，斯賓塞在首次白宮記者招待會上就迫不及待地在南海問題急於“表態”，無疑給今後的中美關係敲響了新的警鐘。究其動機，無非是三個方面：一是特朗普政府團隊為代表的共和黨右翼勢力，在奧巴馬執政期間，長期指責白宮的南海政策“過於軟弱”。現在特朗普政府上臺了，急於想要在南海政策上“出口惡氣”;二是把南海問題當作“談判籌碼”，粗暴地顯示美國政府的強硬立場，想要逼迫北京在貿易、投資和經濟問題上讓步;三是代表了美國戰略界對南海問題審視和思考後新的共識，那就是把中國的南海島礁建設等正常、合理的維權行動置於“顯微鏡”下觀察，迫切地想要展示美國將在南海問題上壓制中國戰略性崛起的決心。

　　不管是哪一種動機，美國新政府在南海問題上的上述表態，不僅有可能激化中美衝突，更可能破壞和夭折2016年7月以來，中國與東盟通過務實合作，公正、合理地解決南海爭議所付出的積極努力。南海局勢之所以出現了趨緩的趨勢，正是因為中國和東盟國家排除美日等國的國際干擾，重申《南海行為宣言》基礎上維護南海穩定，加速《南海行為準則》框架談判，積極改善有關國家間的雙邊關係，為恢復雙邊對話創造建設性的條件。

　　美國從來不是南海爭議的當事國，南海的商業水道安全與南海地區的和平穩定本質上是中國和東盟的共同責任。現在，特朗普政府又要來“橫插一杠”，只會導致南海局勢新的動蕩。如果特朗普政府想要給中國打“南海牌”，來迫使中國在商貿問題上讓步更是一種錯覺。中國的南海島礁主權與“一中原則”、台灣問題一樣，絕非是可談判的“交易籌碼”!(作者：朱鋒 南京大學中國南海研究協同創新中心執行主任)