香港擬成立保監局 被視為保險業變革最重要舉動

《2014年保險公司(修訂)條例草案》即將由香港特區政府提交給立法會首讀。當中成立保險監管局(保監局)的建議被視為香港保險業多年來規管變革的最重要舉動。

現行規管保險業的工作主要由保險業監理專員根據《保險公司條例》負責。保險業監理專員是一名公務員，而其領導的保險監理處(保監處)則是一個財經事務及庫務局轄下的政府部門。該部門設有一般業務部、長期業務部、執法部和政策及發展部，以負責各個範疇的職務。

香港特區政府認為這種安排與國際上金融監管機構在財政及運作上獨立於政府的做法並不一致。同時，它指出保監處須受政府規則及程式規限，所以在迅速應付金融市場的急劇變化和新挑戰方面未能充分靈活調配資源和吸引專才。它也表示國際貨幣基金組織于2003年發表的報告中便表示以上情況是香港金融監管基礎設施的主要弱點。

另外，特區政府認為現時的規管細節也有一些問題。舉例而言，香港有68500名保險仲介人(截至2010年的數字)，他們都受三個自我規管機構規管，包括香港保險業聯會轄下的保險代理登記委員會、香港保險顧問聯會及香港專業保險經紀協會。特區政府認為自我規管機構是由會員資助的行業團體，所以存在表面上或實際上的利益衝突問題。而且，它指出三個自我規管機構在處理投訴機制、紀律、懲處的輕重方面並非一致。還有，這種保險業自我規管的制度與國際社會裏保險仲介人大多由獨立監管機構直接規管的做法並不一致。

基於這些原因，特區政府一直推進成立保監局的工作。前財政司司長梁錦松于2003至2004年度的財政預算案便表示，考慮把保監處獨立於政府架構以外。2007年，特區政府委託顧問，要求其對保監局的管理架構、組織結構、財政和預算機制提出建議。該研究于2009年年中大致完成。而在金融海嘯發生後，前行政長官曾蔭權于2008年至2009年的施政報告中表示，“為了進一步完善保險業的監管架構，我們認為有需要設立獨立於政府架構的保險業監督，以增加監管機構在運作及招聘員工方面的靈活性，並配合國際社會為將採用的‘風險為主資本監管制度’作好準備。”

特區政府于2010年7月公佈成立保監局的公眾諮詢，並於2011年6月公佈諮詢總結及詳細建議。2012年10月至2013年1月，特區政府又進行成立保監局的主要立法建議的諮詢。2014年4月16日，特區政府宣佈《2014年保險公司(修訂)條例草案》將於4月25日刊憲，4月30日便提交立法會首讀。

在提交給立法會的文件裏，特區政府已表明考慮了以下各項需要：一是提升對消費者的保障及教育，以加強他們對保險的信心及認識；二是提升保險仲介人的專業水準；三是避免因不必要的規管要求阻礙行業發展及創新；四是減少過渡至新規管期間的不穩定因素；五是維持規管程式的公平性、效率和透明度；六是履行國際義務。

建議成立的保監局會以法人團體的方式運作。在行政長官委任下，該局會有一名主席、一名行政總裁及不少於六名董事。當中至少有兩名董事具備保險業知識或經驗。該局應以保險人及保險仲介人繳付的費用、向特定服務使用者收取的費用以及從所有保單的保費中收取0.1%徵費，以應付運作開支。

在法定職能上，建議成立的保監局負責規管與監管保險業，以促進保險業的整體穩定並保護現有及潛在的保單持有人。它亦須監管獲授權保險人及持牌保險仲介人遵守條例的條文；考慮及建議對與保險業有關的法律的改革；促進和鼓勵獲授權保險人，維持適當的操守標準及良好和審慎的經營方式；促進和鼓勵持牌保險仲介人，維持適當操守標準；透過發牌制度，規管保險仲介人的行為；就保險業採取適當步驟，以協助財政司司長維持香港金融穩定等。

建議成立的保監局會被賦予相應的巡查、調查以及紀律懲處的權力。這些懲處權力包括通責、罰款、暫時吊銷或撤銷保險仲介人的牌照或保險人的授權；或禁止保險仲介人在一段指定時間內就某一受規管活動申請牌照，或禁止保險人在一段指定時間內就某一保險業務類別申請授權。保監局鬚髮布罰款指引。

而不滿該局紀律懲處決定的人士可以向一個獨立的類司法機構(即保險事務上訴審裁處)上訴。該審裁處的主席由符合資格獲委任為高等法院法官的人士出任。它可以確認、更改或推翻保監局所作的相關決定。

香港的保險業已有170年的歷史。一般認為，自1983年《保險公司條例》通過以來，成立保監局是保險業的最重大規管變革。對於市民而言，他們都期望此次變革可以提升保險業的專業水準，尤其為保單持有人提供更佳保障。  □陳振寧