香港律政司：法治的守護者 擁有充足資源保障

□記者劉建

 

十八屆三中全會提出了堅持法治國家、法治政府、法治社會一體法制建設的目標,並要求普遍建立法律顧問制度。記者近日對香港政府的律政司進行了一番考察研究,深感香港律政司的一些職能和做法,對加強內地的政府法制工作有借鑒意義。

 

維護香港法治承擔五職能

 

律政司是全面負責香港特別行政區政府(以下簡稱香港政府)法律事務的職能部門。其工作內容相當於內地的政府法制工作與刑事案件的公訴工作,在職責定位上類似于內地的政府法制機構與檢察機關。具體而言,律政司主要承擔以下五項職責:

 

(一)草擬香港成文法例

 

律政司負責草擬由政府提出的成文法例。香港的立法程式大致是:政府部門負責向政府提出立法建議；律政司法律草擬科負責起草法例條文並形成條例草案；立法會負責審核政府提交的法例草案。律政司2013年完成主體法例25件,附屬法例206件。

 

(二)向政府提供法律意見

 

律政司負責向政府各決策局和執行機構就民商事、政制、國際等方面的事項提供法律意見,以保證政府政策、行為的合法性。2013年,律政司向政府提供的法律意見合計超過3萬次。

 

(三)為政府草擬各類協議、招標文件等法律文件

 

律政司協助政府處理涉及政府的商業事務、公共工程的建設以及對專營權及牌照(相當於內地的行政審批)的規管等,其中一項重要工作就是草擬、審核涉及政府的各類商業合約、承諾書、專營權文件等法律文件,避免政府陷入民商事法律糾紛。律政司2013年草擬、審核的合約以及審核的牌照等為590件。

 

(四)代表政府進行民事、行政訴訟

 

律政司代表香港政府在法院、審裁處等司法機構進行涉及政府的民事訴訟、司法復核(即行政訴訟)以及仲裁、調解等其他解決爭議的法律程式。律政司2013年代表政府提起訴訟、仲裁、調解1643件,代表政府以被告身份參與訴訟、仲裁、調解981件。

 

(五)負責刑事檢控工作

 

律政司主管香港的刑事檢控工作。律政司刑事檢控科的政府律師2013年進行刑事檢控的案件有4516件。

 

擁有充足的資源保障

 

因為律政司肩負著維護法治的重要職責,香港政府為其配置了充裕的人力、財政資源。律政司內設民事法律科、法律政策科、國際法律科、法律草擬科、刑事檢控科等五個業務科室,其中,四個科室的工作內容相當於內地的政府法制工作。截至2012年底,律政司的公務員總人數接近1200人。因為律政司的政府律師職數超過任何一個香港律師樓的律師職數,律政司被稱為香港最大的律師樓。

 

為吸引優秀法律人才加入律政司,香港政府在公務員序列中建立了頗具特色的政府律師職係。政府律師的級別從低到高分為政府律師、高級政府律師、助理首席政府律師、副首席政府律師、首席政府律師、律政專員等六個職級。為了保證政府律師的專業水準,香港頒布了《律政人員條例》,對政府律師的基本入職條件作了明確規定,即應當已經在香港、英國、澳大利亞、加拿大等司法管轄區獲許可成為法律執業者。

 

律政司的財政預算堪稱充裕。律政司2014年至2015年度財政預算為近18億元港幣。

 

在港享有很高的地位

 

香港各界對於法治的重視決定了律政司在香港社會享有較高的地位。這體現在以下兩個方面:

 

(一)律政司在香港政府組織架構中層級較高

 

香港政府是三司十二局的架構,縱向來看可以分為四個層級:第一層級是行政長官；第二層級是政務司、財政司、律政司等三個司級單位,就像是香港政府的三駕馬車；第三層級是發展局、財經事務及庫務局、保安局等十二個決策局；第四層級則是警務處、屋宇署、建築署等執行機構。律政司居第二層級,是香港政府的三駕馬車之一,地位很高。

 

(二)律政司司長扮演多重重要角色

 

律政司司長具有多重重要身份:首先,律政司司長被公認為是“行政長官、政府、政府各決策局、部門及機構的首席法律顧問”；第二,律政司司長是行政會議的成員；第三,律政司司長是香港法律改革委員會主席；第四,律政司司長是香港的“慈善事務守護者”。

 

對建設上海自貿區的啟示

 

目前,上海正處於自由貿易試驗區發展的關鍵時期,相較于香港而言,法治環境可能是上海自貿區發展的一個短板,因此,有必要借鑒律政司的經驗,充分發揮上海政府法制機構的作用,推進政府法制工作向更廣範圍、更深層次發展,從而完善上海的法治環境。具體有以下幾點建議:

 

(一)拓展政府法制機構的工作空間

 

改革開放三十多年來,政府法制工作主要聚焦于對干預性、管理性的行政權力運行的規範,例如,對行政處罰權、行政許可權、行政強制權等的設定、行使的規範等。而更廣範圍的財政預算支出、政府採購、基礎設施和公共服務經營權授予、國資管理等方面的政府法制工作還存在薄弱環節和空白。應當借鑒律政司全面負責香港政府法律事務的經驗,著力拓展政府法制機構的工作空間,使行政管理型的政府法制工作向全方位、全覆蓋的政府法制工作轉變,最終將政府工作全面納入法制化的軌道。

 

(二)確定由政府法制機構擔任政府法律顧問

 

黨的十八屆三中全會要求“普遍建立法律顧問制度”。在香港,律政司扮演著政府法律顧問的角色,並明確由律政司司長擔任政府的首席法律顧問。借鑒香港經驗,筆者認為,應當明確由政府法制機構擔任政府法律顧問,並將政府法制機構負責人明確為政府的首席法律顧問。在此基礎上,政府可以外聘律師就某些專項法律事務提供意見。但需要指出的是,外聘律師只能作為政府法制機構的補充,並應當納入政府法制機構的領導。政府法制機構相較于外聘律師更適合擔任政府法律顧問的原因在於:一,由外聘律師擔任政府法律顧問,則其既處理政府事務又外接社會上的法律業務,存在著身份衝突和利益衝突；二,外聘律師不是公務員,不受公務員法和政紀的約束；三,政府法制機構在政府內部能夠起到協調和綜合平衡的作用,而外聘律師則只提供法律意見。

 

(三)在政府法制機構內部建立法律顧問職係

 

作為法律顧問,政府法制機構應當為政府提供高品質的法律服務。因此,有必要加強政府法制工作人員的職業化建設。借鑒律政司內的政府律師職係,可以在政府法制機構內部建立區別於一般公務員行政級別的法律顧問職位體系,並設定一定的準入門檻,賦予相對獨立的晉陞體系。這既能夠鼓勵政府法制機構工作人員提升自身專業技術水準,也有利於吸引優秀法律人才,最終,更好地發揮政府法制機構在維護法治方面的作用。