張榮順：對“一國兩制”的認識應當正本清源

 

全國人大常委會法制工作委員會副主任、香港基本法委員會副主任張榮順 資料圖

 

全國人大常委會法制工作委員會副主任、香港基本法委員會副主任張榮順27日在接受新華社記者專訪時説，此前國務院發表的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書，目的是為了正本清源，更好地貫徹落實“一國兩制”方針政策和香港基本法。

 

張榮順説，香港回歸以來，“一國兩制”偉大實踐取得了舉世公認的成功，香港特別行政區經濟繁榮，社會穩定，各項事業取得了全面進步。同時也要看到，雖然香港已經回歸祖國17年，“一國兩制”和香港基本法也實施了17年，但香港社會對“一國兩制”和香港基本法還存在一些模糊認識，更有少數人出於各種目的，對“一國兩制”故意作“另類詮釋”，在香港社會製造了不少認知問題。

 

他表示，一直以來，中央領導人在歷次發表的講話中，都十分強調要全面準確地理解“一國兩制”，在香港回歸17年之際，國務院發表這本白皮書，對“一國兩制”方針政策的豐富內涵作一次全面的闡述，目的就是正本清源，還原“一國兩制”的本來含義，以確保“一國兩制”的長期實施。

 

中央對香港事務不是不管，而是採取特殊方式進行管理

 

張榮順説，在“一國兩制”提出之初，有些人就有一种先入為主的觀念，把“一國兩制”理解為中央“不管”或“不能管”香港，這種觀念一直延續下來，在不同時期、不同問題上都有所反映。“一國兩制”的實質恰恰與這種觀念相反。

 

他表示，“一國兩制”方針政策的提出，就是要回答中國政府對香港恢復行使主權後，中央將採取什麼方式來管理香港這個問題，因此，“一國兩制”講的是中央如何“管”香港，而不是“不管”。這一點在1982年9月鄧小平同志會見撒切爾夫人時就講得很清楚。他當時就提出1997年後中國採取什麼方式來管理香港，繼續保持香港繁榮這個問題，並明確指出，“香港繼續保持繁榮，根本上取決於中國收回香港後，在中國的管轄之下，實行適合於香港的政策”。我們今天講的“一國兩制”，就是指中國政府管理香港的方針政策。

 

因此，在“一國兩制”方針下，中央對香港特別行政區不是不管，也不是只管理某些方面的事務，而是全面的管理，只不過採取了不同於管理內地其他地方的制度和政策，實行特殊的方式管理。這種特殊管理方式是通過憲法和香港基本法加以規定的，完全是在法治軌道上進行的。

 

中央對香港的全面管治權，是授權香港特別行政區實行高度自治的依據

 

現在香港社會有人説，白皮書強調中央的全面管治權是削弱了特別行政區的高度自治權，這種説法毫無根據。張榮順説，在中英談判時就有主權與治權的爭論，治權就是管治權。當時中國政府就明確提出，1997年中國政府恢復行使的是包括治權在內的完整主權。因此，中央對香港具有全面管治權，是中國政府對香港恢復行使主權的內在含義，也是客觀的政治和法律事實。

 

他表示，以中央對香港具有全面管治權為前提，香港基本法規定有些權力由中央直接行使，有些權力由中央授權香港特別行政區行使。對於授予香港特別行政區的高度自治權，中央的全面管治權是法律基礎。試想，如果中央沒有全面管治權，又怎麼可以授予香港特別行政區高度自治權呢?因此否定中央的全面管治權，香港特別行政區的高度自治權也就成了無源之水、無本之木。

 

關於中央的監督權力，張榮順説，香港特別行政區的高度自治權是中央授予的，中央與特別行政區之間存在一種授權者與被授權者的關係。按照公法上的授權理論，授權者對被授權者的權力行使，具有監督的權力，世界上從來不存在不受監督的授權。中央對香港特別行政區高度自治權的監督權力，是具體的，不是抽象的，也就是説，中央有哪些監督權力，要看基本法的規定。行政長官要對中央人民政府負責，這背後就是一種監督，全國人大常委會依法有權發回香港特別行政區制定的某些違反基本法的法律，也是一種監督。

 

他説，白皮書講中央的監督權力，完全沒有超出基本法的規定，沒有在“一國兩制”方針政策和基本法的規定之外提出新的要求，更沒有收窄香港特別行政區的高度自治權。他説：“從白皮書發表後的反應看，中央對香港特別行政區高度自治權具有監督的權力，這項原則不是講多了，而恰恰是講少了。”

 

“一國兩制”通過特別行政區制度來實現

 

張榮順説，“一國兩制”是中央對香港實施的管治方式，這種特殊管理方式是依照憲法制定基本法，通過創設一套特別行政區制度來實現的。香港基本法序言第三段規定，“根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特製定中華人民共和國香港特別行政區基本法，規定香港特別行政區實行的制度，以保障國家對香港的基本方針政策的實施”，從中可以看出，基本法的核心內容是規定在香港特別行政區實行的制度，即我們所説的特別行政區制度，通過這套制度來貫徹落實“一國兩制”方針政策。

 

他表示，特別行政區制度是根據憲法制定的，因此，白皮書講憲法和基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎，這主要有三個方面的含義：一是憲法在香港特別行政區具有最高法律地位和最高法律效力，其必然結論就是香港特別行政區應負有維護憲法、遵守憲法的義務;二是香港特別行政區憲制性法律由憲法和香港基本法構成，其必然結論就是不能脫離憲法去講基本法;三是香港特別行政區實行的制度和政策以香港基本法為依據，其必然結論就是“一國兩制”的具體實施不能忽略基本法的特殊地位。

 

香港的這“一制”不能淩駕於一個國家之上

 

張榮順説，中央一直強調“一國兩制”是一個完整的概念，不能割裂。“一國兩制”中的“一”和“兩”加到一起是“三”，也就是説，“一國兩制”這個概念講了三件事，而香港社會有些人只強調“一制”，只講三件事中的一件事，即香港的資本主義制度，不去講“一國”，也不講“兩制”中的社會主義制度，甚至還要把香港的“一制”淩駕於“一個國家”之上，這是很有問題的。

 

他表示，這給了我們一個重要啟示，要維護“一個國家”的原則，維護國家主體的社會主義制度原則，只靠自覺不行，還要講法律義務和憲法義務。因此，白皮書明確提出，要“堅決維護憲法和香港基本法的權威”，因為只有自覺履行維護憲法、遵守憲法的義務，實行資本主義制度的香港才能真正做到維護國家主體的社會主義制度，做到維護國家主權、安全和發展利益，用鄧小平同志的話説，“一國兩制”才行得通。

 

從政者必須愛國是最基本的政治倫理

 

談到愛國者治港的問題時，張榮順説，任何國家或地區，從政者必須愛國，這是最基本的要求，也是任何政治體制設計的前提。從政者尤其是出任重要職位的人是否效忠於國家，不僅受到嚴格的品格審查，而且受到公眾輿論的嚴厲監督。在西方國家中，任何人不要説有背叛國家的言行，就是被視為有此傾向，也難以謀取政權機構的職位。

 

張榮順説，中央在制定“一國兩制”方針政策和基本法時，為了保持香港的繁榮穩定，考慮到香港的特殊情況，對於香港永久性居民的政治權利作了特殊規定，包括在一定條件下，外籍人士也可以在特區政權機構中任職。治理香港的港人不要求全部是中國公民，只是要求必須以愛國者為主體。

 

至於什麼是“愛國者”，張榮順引用鄧小平的話，“愛國者的標準是，尊重自己的民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定”。他説，白皮書對“港人治港”必須以愛國者為主體作了比較大篇幅的闡述，明確提出“對國家效忠是從政者必須遵循的基本政治倫理”，這是對“港人治港”的深入闡述，目的就是為了明確“愛國者治港”是“一國兩制”的必然要求，説明這項原則對於維護國家主權、安全和發展利益，對於維護香港長期繁榮穩定具有重要意義。

 

香港特別行政區法官是治港者，必須宣誓效忠

 

張榮順説，白皮書發表後，香港社會有人批評白皮書中將特別行政區各級法院與其他司法人員稱為治港者的説法，認為香港是司法獨立，法官不應屬於治港者範疇。這個觀點是錯誤的。

 

他説，按照基本法的規定，香港各級法院是特別行政區政權機構的組成部分，而獨立的司法權和終審權是高度自治權的組成部分，作為政權機構中的司法機構成員，特別行政區法院的法官毫無疑問是行使特別行政區治理權力的治港者。白皮書中把各級法院法官和其他司法人員稱為治港者，是肯定他們的政治和法律地位，與司法獨立完全沒有矛盾。

 

香港社會對白皮書中法官愛國問題也炒得比較熱，認為法官只應向法律負責，不應當有愛國愛港的標準。張榮順説：“世界上任何地方的法官，沒有人敢聲稱自己不愛國，也沒有人認為法官可以不愛國，更沒有人把愛國與司法獨立對立起來。”

 

他説，白皮書實際上已經照顧到有一些外籍人士在香港擔任法官的情況，無論是基本法還是白皮書，都沒有講這些外籍法官要“愛國”，而是規定他們必須效忠中華人民共和國香港特別行政區，擁護香港基本法，這與司法獨立也完全沒有任何矛盾。

 

全面準確理解基本法，嚴格按照基本法的規定辦事

 

對於香港社會一些人總是拿普通法來説事，張榮順説，我們不否認在香港的普通法制度下，可以用普通法的方法來理解和解釋基本法，但如果要用普通法來規限基本法，甚至用“普通法”三個字排斥“一國兩制”下的新憲制秩序，排斥、削弱中央的管治權，這是不能被允許的，也是行不通的。這種思維不僅不符合基本法保留普通法的原意，而且會損害香港的普通法制度發展。

 

他説：“普通法已經有上千年的發展歷史，它能夠延續下來，關鍵在於它能夠適應不同的環境，與時俱進，這也是‘一國兩制’下保持普通法制度能夠行得通的主要依據。”

 

張榮順説，全面準確理解基本法，嚴格按照基本法的規定辦事，當前最主要的就是按照基本法的規定處理香港普選問題。白皮書中明確提出了制定行政長官和立法會普選制度的原則要求，正確地指出了普選制度必須兼顧的各種價值，這對於正在處理的2017年行政長官普選問題具有重要的指導意義，有利於維護國家的主權、安全和發展利益，保持香港的長期繁榮穩定。

 

香港的繁榮穩定從來都離不開中央的政策和內地的支持

 

白皮書詳細列舉了香港回歸後中央支持香港的舉措，對此，張榮順説，“香港的繁榮穩定，無論是歷史、現在還是未來，都離不開中央的政策，離不開內地的支持”。他説，“現在香港一講起過去的發展，就講英國人建立的制度和法治，這當然是一個因素，但不是最根本的條件”。從歷史上看，香港能夠擁有現在的地位，最根本的條件還是中國政府對香港的基本方針政策，還有在這一政策下，從上世紀60年代開始，中央政府對香港的各種實際支持，以及廣大香港同胞的艱苦創業。

 

張榮順説，現在中國已經成為世界第二大經濟體，內地許多地方發展很快，香港社會有人已經開始感覺到來自內地其他地方的競爭壓力。這種情況下，如何去保持香港未來的繁榮穩定?最根本的還是要靠全面貫徹落實“一國兩制”方針政策和香港基本法，要靠中央的政策和內地的支持，要靠廣大香港市民充分認識到，無論是生活在香港的人還是生活在內地的人，都是一個命運共同體，從而使香港走上與祖國內地優勢互補、共同發展的道路。(記者查文曄 趙博)