G20峰會為全球能源治理提供中國機會

【G20是中國首次以創始國和核心成員國的重要身份參與的全球能源治理機制。作為本屆峰會東道主國及全球能源生産及消費大國，中國應更多地從全球視角出發，尋求在全球能源治理新形勢下所應該發揮的角色及作用。】

9月4日至5日，G20峰會在杭州召開，“構建創新、活力、聯動、包容的世界經濟”的峰會主題正契合當前全球能源行業所面臨的變革發展大勢。作為本屆峰會東道主國及全球能源生産及消費大國，中國應更多地從全球視角出發，尋求在全球能源治理新形勢下所應該發揮的角色及作用。

全球能源治理的內涵

20世紀90年代，隨著冷戰結束，全球化進程加速，各種全球性問題的解決已經突破單一國家的界限和範圍，需要國家和各非國家行為體共同作用，“全球治理”理論應運而生。在此基礎上，全球能源治理就是指對國際社會各行為主體通過具有約束力或法律基礎的國際規則解決國際能源政治及經濟事務的行為方式。

全球能源治理有四個方面的基本特徵：其實質是以全球治理機制為基礎，而不是以各個國家或經濟體的政府權威為基礎；其行為體為一個由不同層次行為個體及其行為構成的複雜系統，具有多元化和多樣性；其方式是參與、談判和協調，強調治理行為産生時程式上的基本原則；其基礎為國際能源秩序，國際能源秩序包含了世界能源政治與經濟不同發展階段中的常規化安排，其中一些安排是客觀産生的基礎性的，另一些則是主觀的程式化的。

全球能源治理的核心要素包括五個方面：一是國際能源治理的價值觀，即在全球範圍內所要實現的治理能源事務的理想目標，這個目標一般是超越國家、種族、宗教、意識形態、經濟發展水準之上的；二是國際能源治理的規則，包括用以調節國際能源關係和規範國際能源秩序的所有跨國性的原則、規範、標準、政策、協議和程式等；三是國際能源治理的主體，即制定和實施全球規則的組織機構主要有兩類，分別為“各國政府、政府部門及亞國家的政府當局”和“各類政府間和非政府間國際能源組織”，後者如國際能源署（IEA）、石油輸出國組織（歐佩克）、世界能源理事會、能源憲章和國際能源論壇等；四是國際能源治理的合作機制，包括全球性的和地區性的，如聯合國、亞太經濟合作組織、東盟+3、上海合作組織、中亞區域能源、大湄公河次區域、東北亞等能源工作組等；五是國際能源治理的經濟協調手段，即能源現貨市場和能源期貨市場。

全球能源治理的歷史沿革

現行全球能源治理大致經歷了三個發展階段。從19世紀下半期到20世紀70年代為第一發展階段。在此階段，西方發達國家在全球能源治理中佔據統治地位，生産和出口石油的殖民地和不發達國家成為被控制、被掠奪的對象。當時的全球能源治理是以殖民主義性質的“石油租借地”制度及完全由西方國家控制的石油定價制度為基礎的。從這個意義上可以説，當時的全球能源秩序是一種極不平等的國際制度安排。

從20世紀70年代開始至冷戰結束，為全球能源秩序第二發展階段。這個階段的特點是西方國家完全壟斷世界石油市場的局面被打破。1960年歐佩克建立，隨著20世紀70年代發生兩次石油危機，國際油價完全由西方發達國家和“石油七姐妹”決定的時代結束。國際能源秩序的“單中心”格局逐漸被發達的能源消費國和發展中的能源生産國相互對立的“雙中心”格局所取代。這是國際能源秩序演進過程中的一次重大變革。1974年，發達的石油消費國在經濟合作與發展組織（OECD）框架下，發起成立了IEA。這是發達國家反制歐佩克的重大舉措。從此，無論是發展中的石油生産國，還是發達的石油消費國都加強了各自的聯合，更加注重通過國際組織進行競爭和合作，以維護對己有利的能源遊戲規則。

從20世紀90年代開始至今為全球能源治理髮展的第三個階段。冷戰結束，經濟全球化趨勢不斷加深，能源在國際關係中的地位大幅上升。國際能源秩序面臨新一輪重大變革。主要表現在以下六個方面。第一，國際能源秩序開始從“雙中心”向“多中心”格局發展。出現了俄羅斯等非歐佩克石油生産大國及中國、印度等非國際能源機構石油消費大國。第二，石油定價機制出現多元化趨勢。長期以來，紐約和倫敦石油交易所在決定國際油價方面起著決定性作用。現在，在美國和歐洲以外地區紛紛成立新的石油交易場所，如伊朗國際石油交易所、俄羅斯石油交易所。它們對國際石油定價機制的重要作用正在逐漸顯現。第三，美元主導的國際石油金融體系面臨重大挑戰。2006年5月委內瑞拉總統表示，委正考慮以歐元為出口石油計價。2006年7月俄羅斯提出在其與他國的石油交易中將逐步採用盧布定價制度。2008年的由美國擴散到全球其他地區的金融危機進一步衝擊了美元在國際石油金融體系中的地位。第四，與能源有關的氣候和環境問題成為大國間合作與競爭的新焦點。第五，爭奪核能和平利用及新能源開發規則制定權的鬥爭進一步展開。第六，建立全球能源共同安全秩序的呼聲日益高漲。

全球能源治理的中國角色

就全球治理的角度來看，在G20前的國際能源合作框架還無法應對世界各國所面臨的能源問題。無論是IEA還是歐佩克，其規則都相對鬆散。而在聯合國主導下的能源合作機構中，只有國際原子能機構是唯一專業能源機構。

全球能源治理的核心問題是找到利益相關各方的共同利益，實行集體行動，採取切實可行的能源政策，這也是當前全球能源治理面臨的最大難題。採取協調一致的集體行動是當初工業化國家應對第一次能源危機而成立IEA的主要目的。如今面臨著全球能源安全的挑戰，即能源轉型過程中的供應及價格的不穩定性，國際社會更應建立採取集體行動的應對機制。然而，目前在世界上很多至關重要的國際組織中，在最為重要的能源領域，卻沒有一個有中國全面參與的真正意義上的全球性國際組織。中國缺席國際能源治理與中國作為能源生産與消費大國的地位嚴重不相符。這就需要有一個像G20這樣的全球能源治理平臺發揮中國能源大國的作用。

G20于1999年9月25日在華盛頓成立，由七國集團（美國、英國、法國、德國、意大利、日本、加拿大）、金磚五國（中國、印度、巴西、俄羅斯、南非）、七個重要經濟體（澳大利亞、墨西哥、韓國、土耳其、印度尼西亞、沙特阿拉伯、阿根廷），以及歐盟國家組成。其GDP總量約佔全球的85％，貿易額佔全球的80％以上，人口約佔全球的2／3。G20的宗旨是推動發達國家與發展中國家、發達國家與新興經濟體國家之間進行建設性對話，以尋求合作並促進經濟的持續增長。自2008年每年召開領導人峰會1至2次，已逐步成為全球經濟合作的主要論壇。而G20是中國首次以創始國和核心成員國的重要身份參與的全球能源治理機制。

G20既包括俄羅斯、沙特等能源生産大國，又包括中國、美國、歐盟等能源消費大國或國家集合體，容易也能在IEA和歐佩克等能源機構之間發揮協調作用。塑造一套新型的全球能源治理的理念、原則和機制，是中國可以並必須用以發揮作用和影響，既服務於國內能源革命又貢獻於人類能源文明的最佳平臺。在2014年布利斯班峰會上，習近平主席就能源議題做主體發言，並代表中國與美國、澳大利亞牽頭發佈《G20能源合作原則》。2015年土耳其安塔利亞峰會將能源問題列為會議優先議程之一，並召開了G20歷史上第一次能源部長會議。

無論全球能源治理的何種理念和模式、不管全球能源治理的機制如何相異，都有一個同質性特點，就是其任務的落地和具體實施基本都由企業來實際操作和承擔：無論是供應側還是需求側，無論是對話平臺還是國際合作，無論是技術交流還是標準設定，無論是研發創新還是人才流動等等，企業都在切切實實地發揮著各種協調作用。我們相信G20框架下的全球能源機制，為中國能源企業提供了一個全新的平臺，協助中國發揮其應有的能源大國的相應治理作用。

（作者為教授，中國人民大學國際能源戰略研究中心主任，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）