自貿試驗區開闢制度型開放新路

建設自貿試驗區是中央在新時代推進改革開放的一項戰略舉措，是為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗。從2013年自貿試驗區工作啟動以來，緊緊圍繞國家戰略，以制度創新為核心，在投資貿易自由化便利化、金融服務實體經濟、政府職能轉變等領域進行了大膽探索，取得了顯著成效。為了在更大範圍進行改革創新的實踐和探索，通過更深層次的改革激發高品質發展的內生動力，通過更高水準的開放彰顯中國支持建設開放型世界經濟的堅定決心，黨中央國務院于2019年7月底和8月初先後批復設立上海自貿試驗區臨港新片區，以及山東、江蘇、廣西、河北、雲南、黑龍江6個自貿試驗區，形成了“1+3+7+1+6”共18個、覆蓋東西南北中的改革開放創新格局。

 

為了更好地推進自貿試驗區建設發展，需要深刻把握自貿試驗區制度型開放的時代特徵，實現“五個轉變”，真正把自由貿易試驗區建設成為新時代改革開放新高地，在服務推動形成全面開放新格局、完善優勢互補高品質發展的區域經濟佈局的同時，為實現“兩個一百年”奮鬥目標、實現中華民族偉大復興的中國夢貢獻更大力量。

 

制度型開放是自貿試驗區的最大時代特徵

 

建設自貿試驗區，是中國特色社會主義進入新時代，黨中央、國務院審時度勢，從統籌國內國際兩個大局的高度做出的重大決策。它對標國際先進規則，以制度創新為核心，適應了我國由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變的需要，具有制度型開放的時代特徵。

 

我國進入了制度型開放為主的新階段

 

2018年底召開的中央經濟工作會議明確提出，推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變，這是中央文件中首次出現“制度型開放”，標誌著我國對外開放進一步向制度層面縱深推進，進入了以制度型開放為主的新階段。

 

一是制度型開放是我國優勢轉換的客觀需要。我國依託土地、人力等低成本要素紅利的傳統優勢正在減弱，亟須在制度層面構築新的競爭優勢，通過系統性的制度型開放形成新的制度開放紅利。二是制度型開放是深化對外開放的自然選擇。中國加入世界貿易組織以來，貿易投資自由化、便利化水準持續提升，商品、資本等要素已基本實現自由流動，為進一步擴大對外開放，自然需要由商品和要素流動型開放向國內制度型開放延伸。三是制度型開放符合服務業開放為主的新特點。我國已經步入了以服務業為主的開放新階段，服務業開放與製造業開放完全不同，不同服務業及服務産品的差異很大，面臨的開放重點、制度體系等都不同，涉及大量的部門內及部門間協調問題。以服務業為主的對外開放，需要有系統性的開放型經濟新體製作為支撐，以服務業開放為主的開放必定是制度型開放。四是制度型開放符合國際經貿規則的發展趨勢。以TPP（跨太平洋夥伴關係協定）、TTIP（跨大西洋貿易與投資夥伴協定）和TISA（服務貿易協定）等為代表的高標準經貿規則的最大特點就是從邊境措施向邊境內措施延伸，向知識産權、跨境服務貿易、金融服務、商務人員臨時入境、電信、電子商務等邊境後的國內制度體系延伸。

 

制度型開放是自貿試驗區建設的核心內涵

 

自貿試驗區作為我國自主開放的平臺和載體，把握住了制度型開放的新特點，自建設之始，就一直強調對標國際先進規則，緊緊圍繞制度創新這一核心任務進行改革創新的實踐和探索。因此，制度型開放是自貿試驗區建設的核心內涵，以制度創新為核心的改革創新探索，與新時代制度型開放的總體要求高度一致。一是自貿試驗區已取得大量制度型開放成果。自貿試驗區自設立以來，積極對標國際高標準經貿規則，堅持“大膽試、大膽闖、自主改”，聚焦投資管理、貿易監管、金融開放創新和事中事後監管等領域，大膽創新，形成了大量制度創新成果。據統計，僅在全國層面複製推廣的制度創新成果就達到了202項，為全國制度型開放做出了重大貢獻。二是新一輪自貿試驗區進一步突出了制度型開放。新一輪自貿試驗區制度創新功能再升級，在充分借鑒現有自貿試驗區改革試點成功經驗的基礎上，圍繞投資、貿易、金融、事中事後監管等方面，提出了各具特色、具有系統性集成性的改革試點任務，對制度型開放的引領作用將進一步增強。比如，廣西自貿試驗區創新沿邊開放模式、構建面向東盟的國際陸海貿易新通道；雲南自貿試驗區創新沿邊經濟社會發展新模式；河北自貿試驗區探索建立數字化貿易監管模式等。

 

五個轉變 推進自貿試驗區引領制度型開放

 

制度型開放與流動型開放的特點不同，在開放措施、開放效果、開放策略等方面表現也不一樣，需要深刻把握制度型開放特點，以“五個轉變”推進自貿試驗區引領制度型開放。

 

轉變“等靠要”的傳統思維方式，積極推動更高水準對外開放

 

制度型開放的特點決定了每個自貿試驗區的方案都不一樣，都是各地結合在國家戰略中的定位和當地實際，量身定制的政策制度體系，是非標準化的。這跟之前以商品和要素流動型開放為主的保稅區、出口加工區、綜合保稅區等開放平臺不同，不同海關特殊監管區，只要名稱相同，其政策和制度體系是一樣的，相對來講是標準化的。自貿試驗區作為制度型開放的平臺，試驗效果的好壞取決於其政策制度體系與當地實際需要的契合度。而這種契合度的實現，是地方努力爭取的結果。

 

因此，需要改變傳統的等靠要的思想，大膽創新，積極爭取推動更高水準對外開放。一是積極配套相應的改革創新措施。各自貿試驗區在落實國務院批復試驗任務的同時，要在地方事權範圍內，自主配套一系列的改革創新措施，爭取形成更多制度創新成果。二是做好政策和制度儲備。國務院批復試驗任務完成後，一般會出臺深化版方案。在落實試驗任務的同時，要深入研究當地産業和經濟發展方向和訴求，對仍制約産業、經濟高品質發展的問題及早提出政策和制度訴求，以備在深化方案中爭取和體現。特別是要把握國內外前沿政策制度，比如聚焦高端要素、聚焦高端高新産業、稅收、離岸等領域的政策和制度，做好政策制度儲備和爭取工作。三是積極爭取擴大開放新平臺。從全國範圍來看，很多地方都結合在國家戰略中的定位，根據自身發展訴求，積極申建各類開放新平臺。除自貿試驗區之外，還有上海臨港新片區、海南自由貿易港、北京服務業擴大開放綜合試點、國際離岸創新創業示範區、雙邊國際合作産業園、寧波中東歐“16+1”地方經貿合作示範區、巴州中巴經濟走廊國家經貿合作示範區等，呈現出了多樣化、差異化、定制化特徵。因此，自貿試驗區只是制度型開放的起點，絕不是終點，在自貿試驗區建設過程中，要結合自身發展訴求，積極探索開放新平臺。

 

轉變唯獲得感評價試驗任務好壞的理念，用心營造良好營商環境

 

制度型開放與之前的政策性開放不同，制度型開放具有見效慢、企業獲得感不強等特點。跟改革開放初期以來實施的稅收、土地等優惠政策不同，企業對制度創新的獲得感並不直接。例如，簡政放權，部分權利下放到基層部門之後，基層部門因人員、業務熟練程度等並不能馬上順利承接，給企業造成的印象反而是更不便利。儘管這種制度創新是大勢所趨，但企業獲得感不但不強，甚至變差了。而且，自貿試驗區試驗成熟的制度會迅速複製推廣，區內區外感覺差別不大，區內企業優越感不明顯。

 

因此，要正確看待“獲得感”，不應將獲得感作為評價自貿試驗區是否成功的關鍵，各部門要耐住性子慢慢構築制度型開放新優勢。一是制度型開放的間接效果明顯。雖然制度創新直接效果——獲得感不明顯，但間接效果非常好。例如，在自貿試驗區的推動下，在全國範圍內掀起了營造良好營商環境的熱潮，並取得了很好效果。根據世界銀行發佈的《2019營商環境報告》，中國是營商環境改善最顯著的十個經濟體之一，而助力中國排名上升的很多指標，都是從自貿試驗區發起的，如中國進步最大的跨境貿易指標，與自貿試驗區以國際貿易“單一窗口”為切入點進行的貿易便利化改革密切相關。二是用心營造良好營商環境。一方面，聚焦投資管理、貿易監管、金融開放創新、事中事後監管等重點領域，加快推進制度型開放。另一方面，適應以服務業為主的開放特點，結合不同行業特點，進行系統性的制度設計，尤其是對教育、文化、旅遊、金融等一些重點行業的管理規定、條例法規等進行系統梳理，結合新形勢新要求，及時完善行業管理制度，構建有助於産業高品質發展的管理制度。

 

轉變唯項目評價試驗任務好壞的標準，做好風險壓力測試

 

自貿試驗區肩負著為國家新一輪擴大開放進行風險和壓力測試的任務。一方面，項目多未必一定好。一項試驗任務，如果落地項目非常多，並不意味著一定好。比如，在文化領域，放開演出經紀等外資準入限制，如果大量外資機構、外資文化涌入，表面是一片欣欣向榮，但可能對國內文化産業、國內文化産生衝擊。另一方面，項目少也並不意味著一定不好。比如，放開某項外資準入限制，沒有外資項目落地，這可能是因為放開的還不夠，儘管放開了某一環節，但還有其他環節限制，外資項目仍然無法落地。

 

因此，在自貿試驗區建設過程中，不能以項目多少作為評價一個試驗任務好壞的標準，避免唯項目論，要重視項目，但不能迷信項目。一是處理好改革開放與風險防控的關係。為新一輪擴大開放做好風險壓力測試，在擴大開放、深化改革的同時，守住風險底線，加強風險防控體系建設。二是正確處理沒項目落地的試驗任務。對於沒有項目落地的試驗任務，不能簡單説不好，而是要從為開放試風險、測壓力的角度，進一步加大開放力度，通過進一步擴大開放或擴大開放試點範圍，進一步進行風險和壓力測試。三是用好項目。把項目尤其是大項目作為落實試驗任務的重要載體。比如，依託大項目，在大項目落地實施過程中，把遇到的所有制度型障礙逐一攻破，逐一解決，並形成普適性制度創新成果。

 

轉變簡單對標國際經貿規則的做法，系統設計政策制度體系

 

從國際經驗看，各個國家的自由貿易園區都是各個國家，在各個階段，結合各自發展訴求，量身定制的、適合自身特點和開放發展訴求的開放平臺，其政策制度體系具有高度自主性、系統性等特點。一是高度自主性。以迪拜為例，很多人在研究國際知名自由貿易園區政策時，往往把所得稅水準作為重要指標，但實際深入調研後會發現，儘管迪拜自由貿易園區的所得稅為零，但企業經營相關費用水準達10%以上，單純看稅率並沒有實質意義。迪拜自貿園區最大的特點是其政策和制度設計的高度自主性。例如，廢除保人制度。外商在阿聯酋當地投資，必須要找一個當地保人，保人可以一分錢都不出，但具有簽字控股權，在這種保人制度下很難吸引外資落戶，為解決這個問題，迪拜在自由貿易園區內首先廢除了保人制度，外資可以100%控股。再比如，針對伊斯蘭法律體系上的問題，直接採取了英國法律模式。二是高度系統性。比如，香港典型的“小政府、大市場”模式備受推崇，稅率也非常低，而且採取“以支定收”的財政制度，每年還有相應的稅率下調空間。但之所以能支撐其小政府、大市場和簡稅制、低稅率的原因是其存在大量的法定機構。根據香港民政事務局不完全統計，香港共有242個法定機構。香港的“小政府、大市場”與大量法定機構分不開，法定機構承擔了大量政府職能，但經費來源多元化、財政資金非常少，工作機制靈活。因此，香港的法定機構、低稅率、小政府和大市場等政策和制度是相互支撐的，是系統性的政策制度體系。

 

因此，在自貿試驗區政策制度設計和落實過程中，要轉變簡單對標國際經貿規則的做法，系統設計政策制度體系。一是認清國際先進自由貿易園區政策制度體系的本質特徵。它們的本質特徵，不是範圍，不是名稱，不是一條條的具體措施，而是作為一個整體的政策和制度設計，主要看這套政策和制度體系是否滿足了一國特定階段的特定發展訴求。因此，不能簡單對標一條條的具體政策和制度，片面追求某項措施或每項措施都達到全球最高水準。例如，當前，國內也有很多地方在學習香港經驗，設立法定機構，我國法定機構的設立，也要考慮與財政、稅收等政策相匹配、與機構改革統籌推進才行，否則，只學表面，盲目成立大量法定機構，不但發揮不了實質性作用，反而會帶來機構臃腫等新問題。二是進行系統性政策制度體系設計。雖然自貿試驗區強調對標國際先進規則、對標高標準國際經貿規則，但要深度剖析國際先進自由貿易園區政策和制度設計的背景和原因，從全局性、整體性上進行把握，要追求政策和制度體系的整體適應性和有效性，系統性設計政策制度體系。

 

轉變傳統的開放發展思路，實施産業定制化的高品質發展策略

 

産業是政策制度設計的基礎，也是政策制度效果的直接體現。隨著制度型開放的不斷深入，定制化的産業開放策略是各地服務實體經濟、促進經濟高品質發展的最佳切入點。通過聚焦制約不同産業高品質發展的深層次問題，查找短板，破除各種體制機制障礙，激發各類市場主體活力，集聚高端生産要素，推動經濟高品質發展。

 

因此，需要轉變傳統的開放發展思路，聚焦重點産業，把握不同産業開放特點，實施有針對性的産業開放新策略，推動經濟高品質發展。一是精準性施策。根據不同産業的難點堵點，查找問題，彌補短板，精準定位産業發展訴求，真正把解決産業發展訴求放在突出位置。二是差異化施策。適應我國經濟由高速增長階段轉向高品質發展階段的需要，按照新時代推動經濟高品質發展的新要求，聚焦人才、數據信息等高端要素，加快構建有助於高端要素、高端産業集聚的産業發展新生態。三是前瞻性施策。隨著新産業新業態新模式的不斷涌現，産業鏈主、産業生態等都可能發生顛覆性變化，需要實施適應新業態新模式的前瞻性産業開放發展策略。

 

（崔衛傑 作者係商務部國際貿易經濟合作研究院産業國際化戰略研究所所長、研究員）