台灣民眾因擔任大陸小區居委會助理受罰？！

日前在大陸廈門市長期擔任小區主任助理的曾雅琦等27名台灣民眾，遭臺“內政部”認定擔任大陸“黨政軍職務”，違反“兩岸人民關係條例”，各裁罰新台幣10萬元。上述台灣民眾因不服前述裁罰集體提起行政訴訟，台北高等行政法院判決此項小區主任助理職務雖具政治性，但不至於妨害台灣安全或利益，開罰新台幣10萬元違法律比例原則、侵害“憲法”保障人民的思想自由，判決撤罰、可上訴。而反對此判決者，則認為台北高等行政法院僭越行政權，對於“國家安全”的專業判斷，實有違權力分立原則；批判此種毫無民主防衛思維，恐讓大陸順勢滲透，敗壞台灣民主法治。

然此案經“行政法院”于8月6日判決，認定裁罰不符合法律比例原則及違憲，裁判曾雅琦等27人免罰。隨即臺“內政部”表示不服，將提出上訴；陸委會也表示支持“內政部”上訴。從民進黨當局角度檢視之，陸委會認定小區居民委員會（居委會）是大陸各級人民政府所屬基層行政組織，屬公告禁止台灣民眾擔任職務的黨政軍機構。臺“內政部”據此依違反“兩岸人民關係條例”，個別裁處10萬元罰緩；並認為台灣民眾到大陸擔任小區主任助理裁罰案，係經相關機關會商認定違反“兩岸人民關係條例”第33條第2項規定，每一個案皆經相關機關充分、完整的調查後，再經“內政部”裁罰。顯然，“行政法院”判決所展顯司法見解，並不完全認同行政部門行為。

首先，本案係台灣民眾至大陸從事服務小區工作，究其性質是否涉及擔任“黨政軍職務”或為其成員，及其所引發是否違法及妨害台灣安全之爭辯。基本上，“行政法院”認為小區主任助理涉及“黨政軍職務”，但非其成員；並不否定陸委會認定任職小區主任助理係從事“具政治性機關（構）、團體”職務。曾佩琦等27人擔任的“小區主任助理”職務，並非居委會、村委會編制內“成員”，不是村（居）委員會組織法所設置幹部。但“行政法院”認為小區主任助理必須長期駐點于小區內，並參與小區治理工作，受小區的指揮監督，遵守工作或紀律要求，確實擔任具政治性機關（構）、團體“職務”。

其次，大陸村委會或居委會雖屬基層群眾自治性組織，仍應服從“民主集中制”、“黨管一切幹部原則”的組織原則；政府與群眾自治性組織關係，也有陷入“領導關係”與“指導關係”、 “行政化”與“自治化”爭論。根據《村民委員會組織法》第2條：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”

在城市也有這樣基層自治性組織扮演公共事務執行之協助者角色。依據《城市居民委員會會組織法》第2條：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。”、第3條明訂 “居民委員會的任務”，包括辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業；調解民間糾紛；協助維護社會治安；協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作。

故“行政法院”判決書指出大陸小區居委會、村委會是群眾性自治組織，雖非政府機關，且無完整行政權力，但仍肩負宣傳國家法律和政策、公共服務、民間調解、治安維護及民意傳達等工作；並協助推動公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等事務，承擔相當於基層政府的行政管理職能，並必須接受政府機關指導，確為《兩岸人民關係條例》所稱的 “具政治性機關(構)、團體”。

再者，按2004年3月1日公告生效“台灣地區人民、法人、團體或其他機構，禁止擔任大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務或為其成員”事項，指明“台灣地區人民、法人、團體或其他機構，不得擔任大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務。”；表明“不得為”前述機關（構）、團體之成員。此限制措施涵蓋“不得擔任職務”、“不得為成員”兩種。

同時公告事項中規範 “一、禁止擔任大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務或為其成員之原則：（一）涉及國家認同或基本忠誠度；（二）對臺統戰工作；（三）有妨害國家安全或利益之虞。”換言之，擔任這些職務或為其成員必須涉及國家認同、對臺統戰工作及妨害國家安全之虞，始能加以裁罰。

最後，根據前述公告指明具政治性之機關（構）、團體，包括：一、黨務系統：例如中國共産黨中央、各級黨務機構及該等機構直屬機構、事業機構（人民日報等）、派出機構（中央金融工作委員會等）、工作部門和辦事機構或議事性領導機構及所屬團體。二、軍務系統：例如，中央軍事委員會總部機關、人民解放軍四總部、各軍兵部和武警總部、人民解放軍各大軍區、各軍事院校及該等單位直屬機構、事業單位、團體。三、政務系統：國務院及其所屬各部委、直屬特設機構、直屬機構、直屬事業單位、辦事機構、部委管理國家局、各級人民政府（省、直轄市、自治區；縣區市旗、鄉鎮行政組織）、各級人民法院、各級人民檢察院及該等行政機關所屬機構、事業單位、團體。

此外，“各級人民代表大會制度組織、各級政治協商會議制度組織、村級行政組織、黨派群眾組織團體、大眾傳播體系組織、具有準官方性質之社會團體。”亦為明列禁止之職務。很明顯的，在2004年陸委會所公告涉及禁止擔任大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務或為其成員，已明文禁止參與村級行政組織、群眾組織團體。

總言之，無論是村委會或居委會皆為基層群眾自治性組織，非屬國家行政組織；村委會、居委會主任也不是國家公務人員，遑論小區主任助理。若將小區主任助理角色視為台灣地區的村裏幹事對比，固然其職務有部分雷同；但小區主任助理為約聘人員，並非村委會與居委會中法定組織成員。而村裏幹事則為正式公務人員，兩者與政府關係不同，小區主任助理受雇于基層群眾自治性組織，而村裏幹事則隸屬於政府公務員系統。

值得關注是，臺“內政部”指稱大陸地方政府招聘台灣民眾擔任小區助理員工作條件為必須認同“九二共識”，“行政法院”合議庭認為此為目前大陸處理涉臺事務的一貫手法，宣示意義成分較大，而且是否認同“九二共識”，純屬個人思想自由或政治信仰問題，“內政部”若僅因招聘條件要求應聘者認同“九二共識”，就處罰應聘赴任者，“形同懲罰個人的政治立場”，有“違憲”之嫌。誠然，“九二共識”存否及其內涵，不僅兩岸之間有歧見，在台灣內部也是朝野間難有共識的政治議題，台灣各政黨對於國家定位立場既有不同，政黨輪替已是台灣民主常態，若因政權更替導致政策主張變更，恐使民眾陷於無所適從的窘境，基於上述理由，判決曾女等27人免罰。

顯然，臺“高等行政法院”認為無論是兩岸官方或者台灣社會各政黨間對“九二共識”之存否與內涵，確實有所不同，不能作為據此裁罰台灣民眾因承認“九二共識”而享有工作權；況且馬英九時期本承認“九二共識”，2014年也有第一位台灣民眾擔任小區主任助理一職。若因政黨輪替改變台灣執政當局政策主張，而據此裁罰不同政治主張者，司法權或將成為侵犯公民政治參與權、工作權之幫兇。

更何況在兩岸具“九二共識”的共同政治基礎時，台灣民眾擔任小區助理員並未被裁罰，待不同政黨執政後因政治主張不同而受裁罰，此將造成人民無所適從及工作權不穩定性之困擾。進一步言之，這究竟是彰顯出國民黨時期行政機關消極不作為嗎？或司法機構之有意怠惰嗎？抑或是民進黨當局不遵循法律比例原則、侵害公民權嗎？或更甚者是違憲？恐怕這需要進一步司法論證，以澄清政黨政治歧見之紛爭。作者 柳金財 台灣佛光大學公共事務學系助理教授